Як аналітичний центр прямої дії (think and act tank), ми зазвичай обираємо одну модель, яка вирішує проблему, і активно підтримуємо її реалізацію. Цього разу все інакше.
Ситуація дуже складна, і простого, швидкого, але сталого рішення не існує. Відповідальність за вирішення нинішньої кризи повністю лежить на представниках влади, яким було відомо про ситуацію з Конституційним Судом та можливі шляхи її вирішення, однак вони бездіяли.
Саме тому ми хотіли б представити вам способи виходу із кризи, які дискутуються у професійній спільноті, та наше бачення щодо них. Ми сподіваємось, ця якісна дискусія допоможе знайти найкраще вирішення ситуації, яка склалась.
Ситуація дуже складна, і простого, швидкого, але сталого рішення не існує. Відповідальність за вирішення нинішньої кризи повністю лежить на представниках влади, яким було відомо про ситуацію з Конституційним Судом та можливі шляхи її вирішення, однак вони бездіяли.
Саме тому ми хотіли б представити вам способи виходу із кризи, які дискутуються у професійній спільноті, та наше бачення щодо них. Ми сподіваємось, ця якісна дискусія допоможе знайти найкраще вирішення ситуації, яка склалась.
Днями Конституційний Суд України (КСУ) ухвалив своє скандальне рішення щодо неконституційності системи електронного декларування, чим по суті, у жорсткий та незаконний спосіб, зруйнував велику частину антикорупційної інфраструктури України.
Це рішення не тільки утруднило, а й подекуди унеможливило боротьбу з корупцією, а й поставило під сумнів безвізовий режим і європейський вектор розвитку. Стало очевидно, що подальша робота нинішнього складу Суду ставить загрожує не тільки іншим реформам, але й національній безпеці України.
Ця криза потребує вирішення щонайменше трьох питань:
Щодо можливого відновлення антикорупційної інфраструктури запропонували низку рішень профільні громадські організації, зокрема Центр політико-правових реформ і Центр протидії корупції. З їхніми аналізами ми теж закликаємо ознайомитися.
Далі ми пропонуємо власний аналіз основних наявних у публічному доступі рішень (і деяких нових) щодо захисту інших важливих законів і забезпечення доброчесності КСУ. Вони не є альтернативними до рішення про відновлення антикорупційної інфраструктури, і так само, як правило, не є взаємовиключними.
Це рішення не тільки утруднило, а й подекуди унеможливило боротьбу з корупцією, а й поставило під сумнів безвізовий режим і європейський вектор розвитку. Стало очевидно, що подальша робота нинішнього складу Суду ставить загрожує не тільки іншим реформам, але й національній безпеці України.
Ця криза потребує вирішення щонайменше трьох питань:
- відновлення антикорупційної інфраструктури, зруйнованої рішенням КСУ;
- забезпечення доброчесного складу Конституційного Суду України;
- захисту інших реформ і важливих законів від негативного впливу чинного складу КСУ.
Щодо можливого відновлення антикорупційної інфраструктури запропонували низку рішень профільні громадські організації, зокрема Центр політико-правових реформ і Центр протидії корупції. З їхніми аналізами ми теж закликаємо ознайомитися.
Далі ми пропонуємо власний аналіз основних наявних у публічному доступі рішень (і деяких нових) щодо захисту інших важливих законів і забезпечення доброчесності КСУ. Вони не є альтернативними до рішення про відновлення антикорупційної інфраструктури, і так само, як правило, не є взаємовиключними.
I. Можливі способи відновлення доброчесності суддів КСУ
1. Припинення повноважень чинного складу КСУ шляхом прийняття звичайного закону
Наступного дня після прийняття Судом свого рішення Президент зареєстрував у Верховній Раді України законопроєкт №4288 «Про про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства». Законопроєктом Президент пропонує визнати нікчемним скандальне рішення і припинити повноваження всіх суддів КСУ (включно з тими, хто голосував проти цього рішення).
Конституційність
Ані Президент, ані парламент не мають повноважень для звільнення суддів КСУ (їхні повноваження вичерпно визначені статтями 85, 106 та іншими статтями Конституції України). Єдиний конституційний спосіб звільнити суддю КСУ до закінчення його каденції, який допускає Конституція, – це звільнення судді самим КСУ, а саме ⅔ від його складу. Тому модель, запропонована Президентом у законопроекті №4288, є неконституційною.
Ані Президент, ані парламент не мають повноважень для звільнення суддів КСУ (їхні повноваження вичерпно визначені статтями 85, 106 та іншими статтями Конституції України). Єдиний конституційний спосіб звільнити суддю КСУ до закінчення його каденції, який допускає Конституція, – це звільнення судді самим КСУ, а саме ⅔ від його складу. Тому модель, запропонована Президентом у законопроекті №4288, є неконституційною.
Переваги такої моделі
- Припинення повноважень усіх суддів КСУ убезпечить або принаймні делегімітизує спроби подальшого розвалу антикорупційних інституцій та інших реформ;
- Це також відкриває потенційну можливість сформувати новий склад КСУ із забезпеченням доброчесності суддів та високим рівнем суспільної довіри;
- Це також найбільш ймовірне політичне рішення, оскільки Президент вже зареєстрував законопроєкт.
Недоліки та ризики впровадження
Крім неконституційності самого рішення, впровадження такої моделі несе в собі також декілька інших суттєвих ризиків:
- Небезпечний прецедент. Рішення про припинення повноважень суддів КСУ шляхом прийняття звичайного закону створює можливість "перезапуску" інших інституцій через їхні непопулярні рішення, або якщо такі рішення суперечать політичним планам чи інтересам влади (навіть якщо такі рішення є законними);
- Сумнівна доброчесність нового КСУ. Існує ймовірність, що доброчесність нового складу КСУ буде сумнівною, оскільки законопроєкт №4288 не запроваджує жодних змін до процедури добору та призначення суддів. Без запровадження процедурних запобіжників, новий склад КСУ, швидше за все, буде залежним від нинішніх політичних еліт. За цієї моделі будуть припинені повноваження усього складу КСУ включно з суддями, які не голосували за скандальне рішення і активно йому противилися;
- Два КСУ. Найімовірніше чинні судді КСУ проігнорують неконституційне рішення парламенту і у разі, якщо буде сформовано новий КСУ, країна може отримати два Конституційні Суди додатково до двох Верховних Судів. В такому разі легітимність обох Судів буде доволі сумнівною;
- Неможливість формування нового доброчесного КСУ. Оскільки повноваження чинного складу КСУ будуть припинені у неконституційний спосіб, існує високий ризик, що правники з бездоганною репутацією відмовляться від участі у конкурсі до нового КСУ.
2. Призначення нових суддів КСУ на вакантні посади за новою процедурою добору
Зараз у КСУ є три вакантних місця. Двох суддів повинен призначити парламент і ще одного – З'їзд суддів. Також нещодавно заявив про відставку суддя Сліденко. Якщо його заяву про відставку підтримають ⅔ суддів КСУ, з'явиться ще одна вакансія, яку має заповнити парламент. Повноваження ще трьох суддів КСУ завершаться у 2022 році. Проте завдяки суспільному тиску частина суддів можуть подати у відставку і раніше.
Щоб унеможливити призначення недоброчесних суддів, потрібно змінити процедуру їх добору. Утворити єдину незалежну конкурсну комісію, яка буде складатись з громадських та/або міжнародних експертів, яких підтримають міжнародні партнери. Такі нововведення ми і запропонували в Карті судової реформи. Робочий варіант конкурсної процедури детальніше описали в своєму аналізі колеги з ЦПК.
Щоб унеможливити призначення недоброчесних суддів, потрібно змінити процедуру їх добору. Утворити єдину незалежну конкурсну комісію, яка буде складатись з громадських та/або міжнародних експертів, яких підтримають міжнародні партнери. Такі нововведення ми і запропонували в Карті судової реформи. Робочий варіант конкурсної процедури детальніше описали в своєму аналізі колеги з ЦПК.
Конституційність
Згідно з Конституцією, судді КСУ повинні добиратись на конкурсних засадах за процедурою, визначеною законом. Таким чином, ця модель не лише не суперечить Конституції, а і запроваджує її важливе положення, яке до цього ігнорувалось.
Згідно з Конституцією, судді КСУ повинні добиратись на конкурсних засадах за процедурою, визначеною законом. Таким чином, ця модель не лише не суперечить Конституції, а і запроваджує її важливе положення, яке до цього ігнорувалось.
Переваги такої моделі
Модель передбачає поступові зміни в складі КСУ у відповідності із Конституцією. Якщо вона буде впроваджена, то до 2022 року у КСУ більшість становитимуть гідні судді.
Недоліки та ризики впровадження
- Модель не передбачає повного оновлення КСУ та зберігає на посадах суддів, які голосували за знищення електронного декларування;
- КСУ зможе ухвалити інші небезпечні рішення щодо антикорупційної та інших реформ, якщо не запровадити додаткові запобіжники (щонайменше до 2022);
- Буде складно утримувати фокус уваги на проблемах КСУ протягом кількох років.
3. Зміна складу КСУ через зміни до Конституції
Оскільки КСУ є конституційним органом, існує можливість зміни складу Суду через зміни до Конституції. Такий спосіб буде цілком законним та конституційним.
Конституційність
Така модель не суперечить Конституції.
Така модель не суперечить Конституції.
Переваги такої моделі
Прийняття змін до Конституції дає можливість повністю реформувати КСУ, та навіть змінити правила добору суддів і забезпечити доброчесність нового складу.
Недоліки та ризики впровадження
- Наразі майже неможливо зібрати 300 голосів у парламенті на підтримку необхідних змін до Конституції;
- Розробка та прийняття таких змін триватиме місяці, якщо не роки;
- Прийняття змін до Конституції потребуватиме погодження КСУ, який найімовірніше його не надасть.
4. Зміна складу КСУ, як результат кримінальних розслідувань щодо його суддів
Притягнення судді КСУ до кримінальної відповідальності є конституційною підставою для його звільнення. Вже зараз ведеться розслідування щодо голови КСУ Тупицького, а інші судді можуть бути залучені до злочину, пов'язаного з їх голосуванням за останнє рішення.
Додатково, змінами до закону про КСУ, можна запровадити можливість відсторонення судді КСУ, щодо якого ведеться розслідування або за підозрою у вчиненні злочину.
Додатково, змінами до закону про КСУ, можна запровадити можливість відсторонення судді КСУ, щодо якого ведеться розслідування або за підозрою у вчиненні злочину.
Конституційність
Звільнення судді КСУ можливе лише, якщо суд визнає його винним у вчиненні кримінального правопорушення. Відсторонення судді КСУ не передбачено Конституцією, отже конституційність такого закону залишається під питанням.
Звільнення судді КСУ можливе лише, якщо суд визнає його винним у вчиненні кримінального правопорушення. Відсторонення судді КСУ не передбачено Конституцією, отже конституційність такого закону залишається під питанням.
Переваги такої моделі
- Якщо деяких суддів визнають винними у вчиненні злочину, вони будуть автоматично звільненні;
- Судді, які не підтримали скандальне рішення КСУ, залишаться на своїх посадах.
Недоліки та ризики впровадження
- Дуже важко довести кримінальне правопорушення, яке пов'язане з ухваленням рішень суддею;
- Розслідування та розгляд справи в судах триватимуть роками. Інші реформи опиняться під загрозою протягом часу, поки судді не будуть відсторонені;
- Закон, що пропонує механізм відсторонення судді КСУ, ймовірно буде визнаний неконституційним;
- Є ризик політизації кримінальних проваджень для швидкого оновлення КСУ.
5. Добровільна відставка суддів КСУ
Добровільна відставка суддів КСУ, які голосували за скандальне рішення, через втрату легітимності та суспільний тиск виглядає доволі логічним рішенням. До прикладу, весь склад Конституційного Суду Молдови пішов у відставку за схожих обставин у 2019 році.
Конституційність
Добровільна відставка суддів є конституційною підставою для звільнення суддів КС.
Добровільна відставка суддів є конституційною підставою для звільнення суддів КС.
Переваги такої моделі
- Добровільна відставка суддів, які голосували за скандальне рішення, є найпростішим способом зміни складу КСУ;
- Судді, які не підтримали рішення, зможуть зберегти свої посади.
Недоліки та ризики впровадження
- Такий сценарій є найменш ймовірним, оскільки жоден з суддів КСУ, крім одного, не висловили бажання подати у відставку;
- Поки увага та суспільний тиск акумульовані на відставці суддів, інші реформи та важливі закони знаходяться у небезпеці.
II. Можливі шляхи забезпечення стабільності антикорупційної інфраструктури
1. Зміна вимог до прийняття рішення Конституційним Судом або кворумом
Одним з найпростіших способів унеможливити скасування ключових реформ КСУ є ускладнення процедури прийняття рішень.
Наразі кворум для розгляду рішення КСУ складає 12 суддів, а рішення приймаються відносною більшістю у 10 голосів. Такі вимоги встановлені Законом про КСУ, який може бути змінений 226 голосами у парламенті. Конституція не врегульовує це питання.
Парламент може ускладнити вимоги до прийняття рішень шляхом прийняття змін до відповідного Закону і, як результат, зробити процес ухвалення рішень суддям КСУ більш складним.
Наразі до складу КСУ входять 15 суддів. Мінімальну кількість суддів для прийняття будь-якого рішення можна підняти до 14 або навіть 15, що вимагатиме досягнення консенсусу відносно будь-якого рішення. Такі правила можуть діяти допоки більшість суддів КСУ не будуть обрані за новою прозорою процедурою. Такий інструмент може бути додатково запроваджений до моделі, описаної у пункті 2 вище.
Наразі кворум для розгляду рішення КСУ складає 12 суддів, а рішення приймаються відносною більшістю у 10 голосів. Такі вимоги встановлені Законом про КСУ, який може бути змінений 226 голосами у парламенті. Конституція не врегульовує це питання.
Парламент може ускладнити вимоги до прийняття рішень шляхом прийняття змін до відповідного Закону і, як результат, зробити процес ухвалення рішень суддям КСУ більш складним.
Наразі до складу КСУ входять 15 суддів. Мінімальну кількість суддів для прийняття будь-якого рішення можна підняти до 14 або навіть 15, що вимагатиме досягнення консенсусу відносно будь-якого рішення. Такі правила можуть діяти допоки більшість суддів КСУ не будуть обрані за новою прозорою процедурою. Такий інструмент може бути додатково запроваджений до моделі, описаної у пункті 2 вище.
Конституційність
Така модель повністю відповідає Конституції, оскільки вимоги до прийняття рішень та необхідна кількість голосів суддів встановлені законом.
Така модель повністю відповідає Конституції, оскільки вимоги до прийняття рішень та необхідна кількість голосів суддів встановлені законом.
Переваги такої моделі
Запровадження такої моделі ускладнить прийняття рішень КСУ та дасть більше можливостей для доброчесних суддів впливати на процес прийняття рішень. Це, в свою чергу, зробить процес прийняття рішень щодо скасування реформ менш ймовірним або дасть можливість заблокувати роботу КСУ до моменту оновлення його складу.
Недоліки та ризики впровадження
- Оскільки процес прийняття рішень Конституційним Судом буде ускладнено, процес скасування будь-якого неконституційного рішення Президента, ВРУ або Кабінету Міністрів України буде також ускладнено;
- Незважаючи на те, що Конституція не врегульовує питання необхідної кількості голосів суддів для прийняття рішення, КСУ може сприйняти таку ініціативу, як загрозу його незалежності та спробувати визнати її неконституційною. Однак таке рішення буде важко прийняти в законний спосіб, якщо законодавство буде вимагати консенсусу під час голосування за прийняття рішень.
2. Блокування існуючого кворуму без змін до закону
Відповідно до чинної редакції закону про КСУ, 4 судді можуть заблокувати ухвалення будь-якого рішення КСУ. Саме 4 судді голосували проти рішення щодо е-декларування. Можливо переконати цих суддів не брати участі в засіданнях КСУ до того, як вирішиться питання складу Суду.
Конституційність
Ця модель повністю відповідає Конституції.
Ця модель повністю відповідає Конституції.
Переваги такої моделі
Така пропозиція не потребує жодних рішень парламенту, її відносно легко втілити в життя.
Недоліки та ризики впровадження
- Занадто ризиковано – пропозиція передбачає бажання 4 людей залишити свою діяльність протягом тривалого часу, вони можуть не бажати дотримуватись такої поведінки постійно;
- Таке "самоусунення" може трактуватись, як "значне або систематичне нехтування своїми обов'язками" іншими суддями КСУ, що є конституційною підставою для звільнення судді ⅔ голосів КСУ. Цей ризик може ще більше стримувати суддів від ігнорування засідань КСУ.
3. Нейтралізація конституційних подань щодо інших ключових реформ
Зараз на розгляді КСУ знаходяться подання щодо конституційності інших ключових реформ (Вищого антикорупційного суду, земельної реформи, банківської реформи). Існує великий ризик, що КСУ може прийняти рішення, схожі до того, які він прийняв щодо електронного декларування. Щоб унеможливити такий сценарій, парламент може прийняти необхідні зміни до відповідних законів щодо ключових реформ, конституційність яких оспорюється у КСУ.
Такі зміни не повинні змінювати суть реформ, а лише текст відповідних норм. Це не дасть КСУ можливості ухвалити рішення щодо цих законів/ключових норм та визнати їх неконституційними, оскільки КСУ не може розглядати питання конституційності положень, які були.
Такі зміни не повинні змінювати суть реформ, а лише текст відповідних норм. Це не дасть КСУ можливості ухвалити рішення щодо цих законів/ключових норм та визнати їх неконституційними, оскільки КСУ не може розглядати питання конституційності положень, які були.
Конституційність
Така модель повністю відповідає Конституції. Вона також вже застосовувалась раніше – до прикладу, Уряд нещодавно змінював свою постанову щодо карантинних обмежень в очікуванні рішення КСУ щодо визнання їх неконституційними. В цьому випадку КСУ не мав іншого виходу, окрім як закрити конституційне провадження.
Така модель повністю відповідає Конституції. Вона також вже застосовувалась раніше – до прикладу, Уряд нещодавно змінював свою постанову щодо карантинних обмежень в очікуванні рішення КСУ щодо визнання їх неконституційними. В цьому випадку КСУ не мав іншого виходу, окрім як закрити конституційне провадження.
Переваги такої моделі
Така модель є конституційною і унеможливить скасування КСУ інших ключових реформ.
Недоліки та ризики впровадження
- Внесення змін до законодавства про ключові реформи вимагатиме дуже високого рівня консолідації парламенту. Деякі політичні фракції можуть використати таку можливість для внесення кардинальних змін до реформ;
- Дуже імовірним є відсутність жодного рішення щодо реформ, які впроваджували з великими складнощами попередні склади Парламенту;
- Політичні сили, які ініціювали конституційне подання, можуть внести нове подання вже щодо оновленого законодавства.
4. Роз'яснення Конституційним Судом порядку виконання рішення щодо е-декларування
Закон про КСУ дозволяє учаснику конституційного провадження звернутися до Суду щодо роз'яснення порядку виконання його рішення (стаття 95 закону). Представник парламенту у КСУ може звернутися за таким клопотанням. Суд може дати роз'яснення, зокрема щодо положень, які не були належно обґрунтовані у рішенні щодо е-декларування. Таке роз'яснення вважається складовою рішення КСУ.
Конституційність
КСУ має за законом повноваження уточнювати зміст своїх рішень. Ця норма є конституційною.
КСУ має за законом повноваження уточнювати зміст своїх рішень. Ця норма є конституційною.
Переваги такої моделі
КСУ може роз'яснити положення свого висновку, які не були обґрунтованими, зменшити його негативний вплив, звузивши сферу застосування (наприклад щодо відкритості реєстру е-декларацій).
Недоліки та ризики впровадження
У своєму роз'ясненні КСУ може розширити застосування положень свого рішення (наприклад щодо відкритості реєстру е-декларацій), тим самим ще більше ускладнити виправлення його наслідків парламентом у нових законодавчих змінах.
Як було зазначено вище, ми не вважаємо якийсь варіант або їхню комбінацію єдино правильними чи бездоганними.
Водночас, ми бачимо зміну вимог до прийняття рішення Конституційним Судом або кворуму (п. ІІ-1) найменш ризикованим способом зупинити подальший негативний вплив цього складу КСУ. Це може допомогти виграти час для прийняття оперативного, але виваженого рішення для подолання інших загроз.
Водночас, за будь-якого сценарію необхідним є запровадження справжньої конкурсної процедури добору суддів (п. І-2) для того, аби нові судді КСУ відповідали конституційним вимогам і наявна кризова ситуація не повторилася.
Важливо зауважити, що хоч вирішення питання щодо оновлення складу КСУ є нагальним, ґрунтовне рішення щодо доброчесності суддів КСУ є неможливим без впровадження комплексної судової реформи, зокрема вирішення питання доброчесності членів Вищої ради правосуддя та Окружного адміністративного суду м. Києва, що також є міжнародним зобов'язанням України.
Водночас, ми бачимо зміну вимог до прийняття рішення Конституційним Судом або кворуму (п. ІІ-1) найменш ризикованим способом зупинити подальший негативний вплив цього складу КСУ. Це може допомогти виграти час для прийняття оперативного, але виваженого рішення для подолання інших загроз.
Водночас, за будь-якого сценарію необхідним є запровадження справжньої конкурсної процедури добору суддів (п. І-2) для того, аби нові судді КСУ відповідали конституційним вимогам і наявна кризова ситуація не повторилася.
Важливо зауважити, що хоч вирішення питання щодо оновлення складу КСУ є нагальним, ґрунтовне рішення щодо доброчесності суддів КСУ є неможливим без впровадження комплексної судової реформи, зокрема вирішення питання доброчесності членів Вищої ради правосуддя та Окружного адміністративного суду м. Києва, що також є міжнародним зобов'язанням України.
DJR
Матеріал підготовлений за фінансової підтримки National Endowment for Democracy (NED). Зміст цієї публікації є виключно відповідальністю Фундації DEJURE і в жодному разі не відображає позицію NED.
Пов'язані матеріали
Контакти
Як нас Підтримати?
Дякуємо за небайдужість, увагу та допомогу!
Для змі
Коректне часткове або повне цитування нашого контенту вітається за умови посилання на Фундацію DEJURE.
Також ви завжди можете звернутись до нас за ексклюзивним коментарем.
Також ви завжди можете звернутись до нас за ексклюзивним коментарем.