Що приховує
від нас судова влада?
від нас судова влада?
Аналіз судової практики у спорах з Вищою кваліфікаційною комісією суддів, Вищою радою правосуддя і Державною судовою адміністрацією щодо доступу до публічної інформації
ЗМІСТ
Вступ
Конституція України (ст. 34) гарантує кожному право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір. Однією з форм реалізації цього права є право на доступ до публічної інформації, гарантоване Законом України «Про доступ до публічної інформації».
Разом з тим продовжують траплятися численні випадки, коли суб'єкти владних повноважень відмовляються надати інформацію, яку прагне отримати суспільство, що зумовлює необхідність вирішення таких спорів у судовому порядку. Саме суди сьогодні виступають тією інстанцією, яка визначає, чи має інформація бути розкрита.
Разом з тим продовжують траплятися численні випадки, коли суб'єкти владних повноважень відмовляються надати інформацію, яку прагне отримати суспільство, що зумовлює необхідність вирішення таких спорів у судовому порядку. Саме суди сьогодні виступають тією інстанцією, яка визначає, чи має інформація бути розкрита.
Проте якою є практика судів у випадку, коли суспільство цікавить інформація про діяльність самої судової влади?
На це та інші питання зроблена спроба дати відповідь у межах цієї роботи. Предметом аналізу є практика розгляду спорів, пов'язаних з доступом до публічної інформації, розпорядниками якої є Вища кваліфікаційна комісія суддів, Вища рада правосуддя, Державна судова адміністрація.
Вибір цих органів зумовлений тим, що наразі в Україні проводиться судова реформа, в якій вони активно задіяні:
ВККС проводить відбір та кваліфікаційне оцінювання суддів та відіграє одну з ключових ролей при формуванні складу новостворених судів, таких як Верховний Суд, Вищий антикорупційний суд, Вищий суд з питань інтелектуальної власності.
ВРП, у свою чергу, розглядає питання про призначення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та звільнення.
ДСА здійснює організаційне забезпечення діяльності судової гілки влади, ведення судової статистики, ЄДРСР а також представництво інтересів судів у бюджетному процесі. Крім того, саме ДСА за погодженням з ВРП визначає кількість суддів у суді.
При проведенні аналізу були використані судові рішення, оприлюднені в ЄДРСР станом на початок грудня 2018 року.
Вибір цих органів зумовлений тим, що наразі в Україні проводиться судова реформа, в якій вони активно задіяні:
ВККС проводить відбір та кваліфікаційне оцінювання суддів та відіграє одну з ключових ролей при формуванні складу новостворених судів, таких як Верховний Суд, Вищий антикорупційний суд, Вищий суд з питань інтелектуальної власності.
ВРП, у свою чергу, розглядає питання про призначення суддів, притягнення їх до дисциплінарної відповідальності та звільнення.
ДСА здійснює організаційне забезпечення діяльності судової гілки влади, ведення судової статистики, ЄДРСР а також представництво інтересів судів у бюджетному процесі. Крім того, саме ДСА за погодженням з ВРП визначає кількість суддів у суді.
При проведенні аналізу були використані судові рішення, оприлюднені в ЄДРСР станом на початок грудня 2018 року.
Умовні позначення:
ВАС — Вищий адміністративний суд України;
ВККС, Комісія — Вища кваліфікаційна комісія суддів України;
ВП ВС — Велика палата Верховного Суду;
ВРП, Рада — Вища рада правосуддя;
ВС — Верховний Суд;
ГРД — Громадська рада доброчесності;
ДСА — Державна судова адміністрація України;
ТУ ДСА — територіальне управління Державної судової адміністрації України;
ЄДРСР — Єдиний державний реєстр судових рішень;
Закон — Закон України «Про доступ до публічної інформації»;
КАС у складі ВС — Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду;
КАС України — Кодекс адміністративного судочинства України;
Положення — Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене наказом ВККС України від 03.11.2016 № 143/зп-16.
ВККС, Комісія — Вища кваліфікаційна комісія суддів України;
ВП ВС — Велика палата Верховного Суду;
ВРП, Рада — Вища рада правосуддя;
ВС — Верховний Суд;
ГРД — Громадська рада доброчесності;
ДСА — Державна судова адміністрація України;
ТУ ДСА — територіальне управління Державної судової адміністрації України;
ЄДРСР — Єдиний державний реєстр судових рішень;
Закон — Закон України «Про доступ до публічної інформації»;
КАС у складі ВС — Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду;
КАС України — Кодекс адміністративного судочинства України;
Положення — Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене наказом ВККС України від 03.11.2016 № 143/зп-16.
I. Cпори проти ВККС
Статистика
Всього з початку роботи (15.12.2017) КАС у складі ВС ухвалив 8 рішень у спорах, пов'язаних з доступом до публічної інформації. У 6 справах у задоволенні позовів було відмовлено, у двох — позови задоволені частково.
Для порівняння: в ЄДРСР оприлюднені рішення щодо розгляду ВАС України по суті 13 справ такої категорії (з листопада 2011 року). У всіх справах у задоволенні позовів було відмовлено.
Для порівняння: в ЄДРСР оприлюднені рішення щодо розгляду ВАС України по суті 13 справ такої категорії (з листопада 2011 року). У всіх справах у задоволенні позовів було відмовлено.
Тобто інтерес громадськості до інформації, яка є у розпорядженні ВККС, помітно зріс, адже всього за 9 місяців роботи нового ВС, останній розглянув більше половини від тієї кількості справ, які розглянув ВАС України з 2011 року.
Частиною 2 ст. 263 КАС України визначено, що справи про оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію розглядаються у строк не більше 30 днів з дня відкриття провадження у справі.
КАС у складі ВС не завжди дотримувався цього строку, зокрема у справі № 800/566/17 провадження було відкрите 15.01.2018, а рішення ухвалене 14.03.2018, у справі № 9901/550/18 — провадження відкрите 24.05.2018, а рішення ухвалене 27.08.2018, у справі № 9901/612/18 — провадження відкрите 07.06.2018, а рішення ухвалене 15.08.2018, у справі № 9901/620/18 — провадження відкрито 13.06.2018, а рішення винесено 10.09.2018.
Середня тривалість розгляду справи КАС ВС становила близько 49 днів.
Визначити середню тривалість розгляду справ у ВАС України не є можливим, оскільки в ЄДРСР переважно відсутні ухвали про відкриття провадження у випадках, якщо справа розглядалася у 2011—2013 роках. Проте з наявних ухвал можна зробити висновок, що ВАС України переважно швидко розглядав справи такої категорії (17—28 днів), за винятком справи № 800/485/16, яка розглядалася 179 днів (31.10.2016—27.04.2017).
КАС у складі ВС не завжди дотримувався цього строку, зокрема у справі № 800/566/17 провадження було відкрите 15.01.2018, а рішення ухвалене 14.03.2018, у справі № 9901/550/18 — провадження відкрите 24.05.2018, а рішення ухвалене 27.08.2018, у справі № 9901/612/18 — провадження відкрите 07.06.2018, а рішення ухвалене 15.08.2018, у справі № 9901/620/18 — провадження відкрито 13.06.2018, а рішення винесено 10.09.2018.
Середня тривалість розгляду справи КАС ВС становила близько 49 днів.
Визначити середню тривалість розгляду справ у ВАС України не є можливим, оскільки в ЄДРСР переважно відсутні ухвали про відкриття провадження у випадках, якщо справа розглядалася у 2011—2013 роках. Проте з наявних ухвал можна зробити висновок, що ВАС України переважно швидко розглядав справи такої категорії (17—28 днів), за винятком справи № 800/485/16, яка розглядалася 179 днів (31.10.2016—27.04.2017).
Практика КАС у складі ВС
Виходячи зі змісту судових рішень, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовляв у задоволенні позовів про доступ до публічної інформації з двох підстав.
підстава перша
Відмова за «трискладовим тестом»
Справа № 800/592/17
У справі № 800/592/17 суд погодився з позицією Комісії та відніс до службової інформацію, яка містилася в заявах членів ВККС про самовідводи в межах конкурсу до ВС, оскільки вона «міститься у документах (заявах про самовідвід), пов'язаних з процесом прийняття рішень та які передують прийняттю рішень Вищою кваліфікаційною комісією суддів України щодо цих заяв», а обмеження в доступі до такої інформації було здійснено з метою захисту репутації членів Комісії. Також було вказано, що оприлюднення такої інформації «може завдати шкоди, яка значно переважає суспільний інтерес в її отриманні». Проте, в чому саме проявиться шкода від оприлюднення такої інформації та чому ця шкода є істотною, суд не вказав.
ВП ВС не погодилася з цим рішенням і скасувала його, а позовні вимоги задовольнила частково, зобов'язавши Комісію надати відповідь на запит з урахуванням встановлених законом обмежень. Проте, про які обмеження йдеться та в якій частині запитувана інформація має бути надана, судом вказано не було.
Підставою для скасування рішення стало те, що заява про самовідвід члена Комісії не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією, доповідною запискою або рекомендацією, а тому в розумінні ст. 9 Закону інформація, яка міститься в цій заяві, не може належати до службової.
ВП ВС не погодилася з цим рішенням і скасувала його, а позовні вимоги задовольнила частково, зобов'язавши Комісію надати відповідь на запит з урахуванням встановлених законом обмежень. Проте, про які обмеження йдеться та в якій частині запитувана інформація має бути надана, судом вказано не було.
Підставою для скасування рішення стало те, що заява про самовідвід члена Комісії не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією, доповідною запискою або рекомендацією, а тому в розумінні ст. 9 Закону інформація, яка міститься в цій заяві, не може належати до службової.
Справа № 800/552/17
У справі № 800/552/17 суд визнав правомірною відмову у наданні текстів правильних відповідей на запитання тестування у сфері права в межах добору кандидатів на посаду судді місцевого суду. Своє рішення суд обґрунтував тим, що обмеження доступу до такої інформації «здійснено відповідачем з метою підтримання авторитету правосуддя, оскільки надання доступу до такої інформації суперечить меті проведення добору кандидатів на посаду судді та кваліфікаційного оцінювання», а «надання вільного доступу до такої інформації жодним чином не сприятиме формуванню високопрофесійного суддівського корпусу, що явно суперечить суспільним інтересам». Це рішення не оскаржувалося та набрало законної сили.
Тобто при вирішенні питання щодо правомірності обмеження ВККС доступу до інформації, КАС у складі ВС не брав до уваги те, чи включена ця інформація до переліку відомостей, що становлять службову інформацію, чи ні, а здійснював оцінку правомірності відмови ВККС надати цю інформацію з урахуванням вимог «трискладового тесту».
Тобто при вирішенні питання щодо правомірності обмеження ВККС доступу до інформації, КАС у складі ВС не брав до уваги те, чи включена ця інформація до переліку відомостей, що становлять службову інформацію, чи ні, а здійснював оцінку правомірності відмови ВККС надати цю інформацію з урахуванням вимог «трискладового тесту».
Справа № 800/333/17
Однак у справі № 800/333/17 мотивація судового рішення КАС у складі ВС була зведена лише до такого: «колегія суддів вважає, що з урахуванням аналізу за «трискладовим тестом», запитувана… інформація дійсно відноситься до службової, оскільки обмеження доступу до неї обумовлене підтриманням авторитету і неупередженості правосуддя…, її розголошення може завдати істотної шкоди цим інтересам…, а шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні…» Вказана справа стосувалася надання на запит учасника конкурсу до ВС сканованої копії виконаного ним практичного завдання, зауважень, що були висловлені членами ВККС, які перевіряли його роботу, та їхньої оцінки, а також деперсоніфікованого тексту виконання практичного завдання одним із чотирьох перших за рейтингом кандидатів.
Тобто, незважаючи на згадку про «трискладовий тест», його застосування до спірних правовідносин суд не обґрунтував, як і не зазначив, у чому полягає істотність шкоди від розголошення такої інформації та яким чином її розголошення може заподіяти шкоду авторитету і неупередженості правосуддя.
ВП ВС скасувала це рішення в частині ненадання на запит сканованої копії виконаного позивачем практичного завдання та зобов'язала Комісію це зробити. Щодо надання копії практичного завдання, виконаного іншими учасниками конкурсу, то суд погодився, що існував суспільний інтерес в отриманні такої інформації, проте доступ до такої інформації на момент звернення був правомірно обмежений з метою захисту репутації цих кандидатів.
Суд обґрунтовував це тим, що до прийняття остаточного рішення ВККС відносно цих конкурсантів розголошення такої інформації могло зашкодити їхнім інтересам у сфері реалізації права на повагу до приватного життя. Але, в чому конкретно може полягати шкода діловій репутації чи їхньому приватному життю через таке розголошення, суд не зазначив.
Свою позицію стосовно правомірності обмеження доступу до копій виконаних практичних завдань інших конкурсантів ВП ВС обґрунтувала також положеннями п. 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів, згідно з яким «процес і результати окремого оцінювання повинні в принципі залишатися конфіденційними і не повинні оприлюднюватися. Якщо це зробити, судова незалежність майже напевно буде поставлена під загрозу через те, що публікація може дискредитувати суддю в очах громадськості і, можливо, зробити його вразливим перед спробами вплинути на нього».
В оригіналі цей пункт висновку виглядає так: «The process and results of individual evaluations must, in principle, remain confidential and must not be made public. To do so would almost certainly endanger judicial independence, for the obvious reason that publication could discredit the judge in the eyes of the public and possibly make him/her vulnerable to attempts to influence him/her».
ВП ВС у рішенні використала варіант перекладу, який є аналогічним до перекладу, що був розміщений на веб-сайті Верховного Суду України.
Для порівняння наведемо два інших переклади.
На веб-сайті ВРП розміщена книга під назвою «Документи Консультативної ради європейських суддів (офіційне видання)», в якій вищевказана частина висновку перекладена іншим чином, а саме: «Процес та результати індивідуального оцінювання мають перш за все залишатися конфіденційними і не розголошуватися. Розголошення результатів оцінювання загрожуватиме незалежності здійснення судочинства через те, що це може принизити суддю в очах суспільства та зробити вразливим до впливу» (с. 698). Тобто в цьому варіанті перекладу йдеться не про вірогідність заподіяння шкоди розголошенням інформації про оцінювання судді, а про наявність реального причинно-наслідкового зв'язку між цими явищами.
В перекладі, розміщеному на офіційному веб-порталі «Судова влада України», вказано: «Процес та результати індивідуального оцінювання мають, головним чином, залишатися конфіденційними і не розголошуватись. Розголошення напевно загрожуватиме незалежності судочинства через очевидну причину, що розголошення може принизити суддю в очах суспільства та можливо зробити його/її чутливим до спроб вплинути на суддю». Тобто в цьому варіанті перекладу мова знову ж таки йде про вірогідність, яка, з урахуванням використаних мовленнєвих засобів, є невисокою.
Вказане дає підстави стверджувати, що ВП ВС в основу ухваленого рішення поклала акт, достовірність перекладу якого викликає істотні сумніви.
Тобто, незважаючи на згадку про «трискладовий тест», його застосування до спірних правовідносин суд не обґрунтував, як і не зазначив, у чому полягає істотність шкоди від розголошення такої інформації та яким чином її розголошення може заподіяти шкоду авторитету і неупередженості правосуддя.
ВП ВС скасувала це рішення в частині ненадання на запит сканованої копії виконаного позивачем практичного завдання та зобов'язала Комісію це зробити. Щодо надання копії практичного завдання, виконаного іншими учасниками конкурсу, то суд погодився, що існував суспільний інтерес в отриманні такої інформації, проте доступ до такої інформації на момент звернення був правомірно обмежений з метою захисту репутації цих кандидатів.
Суд обґрунтовував це тим, що до прийняття остаточного рішення ВККС відносно цих конкурсантів розголошення такої інформації могло зашкодити їхнім інтересам у сфері реалізації права на повагу до приватного життя. Але, в чому конкретно може полягати шкода діловій репутації чи їхньому приватному життю через таке розголошення, суд не зазначив.
Свою позицію стосовно правомірності обмеження доступу до копій виконаних практичних завдань інших конкурсантів ВП ВС обґрунтувала також положеннями п. 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів, згідно з яким «процес і результати окремого оцінювання повинні в принципі залишатися конфіденційними і не повинні оприлюднюватися. Якщо це зробити, судова незалежність майже напевно буде поставлена під загрозу через те, що публікація може дискредитувати суддю в очах громадськості і, можливо, зробити його вразливим перед спробами вплинути на нього».
В оригіналі цей пункт висновку виглядає так: «The process and results of individual evaluations must, in principle, remain confidential and must not be made public. To do so would almost certainly endanger judicial independence, for the obvious reason that publication could discredit the judge in the eyes of the public and possibly make him/her vulnerable to attempts to influence him/her».
ВП ВС у рішенні використала варіант перекладу, який є аналогічним до перекладу, що був розміщений на веб-сайті Верховного Суду України.
Для порівняння наведемо два інших переклади.
На веб-сайті ВРП розміщена книга під назвою «Документи Консультативної ради європейських суддів (офіційне видання)», в якій вищевказана частина висновку перекладена іншим чином, а саме: «Процес та результати індивідуального оцінювання мають перш за все залишатися конфіденційними і не розголошуватися. Розголошення результатів оцінювання загрожуватиме незалежності здійснення судочинства через те, що це може принизити суддю в очах суспільства та зробити вразливим до впливу» (с. 698). Тобто в цьому варіанті перекладу йдеться не про вірогідність заподіяння шкоди розголошенням інформації про оцінювання судді, а про наявність реального причинно-наслідкового зв'язку між цими явищами.
В перекладі, розміщеному на офіційному веб-порталі «Судова влада України», вказано: «Процес та результати індивідуального оцінювання мають, головним чином, залишатися конфіденційними і не розголошуватись. Розголошення напевно загрожуватиме незалежності судочинства через очевидну причину, що розголошення може принизити суддю в очах суспільства та можливо зробити його/її чутливим до спроб вплинути на суддю». Тобто в цьому варіанті перекладу мова знову ж таки йде про вірогідність, яка, з урахуванням використаних мовленнєвих засобів, є невисокою.
Вказане дає підстави стверджувати, що ВП ВС в основу ухваленого рішення поклала акт, достовірність перекладу якого викликає істотні сумніви.
підстава друга
Не створене наданню не підлягає
Справа № 800/552/17
У вже згаданій вище справі № 800/552/17 КАС у складі ВС, в якості підстави для відмови у задоволенні позову зазначив також те, що «запитувана позивачем інформація щодо текстів правильних варіантів відповідей на запитання тестування, в яких ним допущено помилки не містить головної ознаки публічної інформації: «заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях», оскільки… формування тестового зошита для конкретного тестування здійснюється програмним забезпеченням шляхом генерації за принципом випадковості необхідної для відповідного тестування кількості запитань. …інформація у вигляді основи запитань, які містять тестові зошити із зазначенням до них ключів (текстів правильних відповідей на запитання), по кожному з кандидатів окремо, ВККС України не створювалася та Порядок не передбачав обов'язку останньої створювати таку інформацію».
Проте ВККС відмовила запитувачу в наданні інформації лише через те, що така інформація є службовою, а не через те, що вона не була заздалегідь зафіксованою. Хоча позивач і не заявляв вимогу про визнання відмови Комісії у наданні інформації незаконною, суд все одно аналізував цю відмову (її законність), але керувався не тільки тим, що в ній вказано, але й власним розумінням. Як випливає зі змісту рішення, ВККС не стверджувала ні у відповіді на запит, ні у своїх процесуальних документах по суті спору, що запитувана позивачем інформація не зафіксована. Тобто, обґрунтовуючи правомірність дій ВККС, суд фактично «доповнив» правову позицію відповідача.
Проте ВККС відмовила запитувачу в наданні інформації лише через те, що така інформація є службовою, а не через те, що вона не була заздалегідь зафіксованою. Хоча позивач і не заявляв вимогу про визнання відмови Комісії у наданні інформації незаконною, суд все одно аналізував цю відмову (її законність), але керувався не тільки тим, що в ній вказано, але й власним розумінням. Як випливає зі змісту рішення, ВККС не стверджувала ні у відповіді на запит, ні у своїх процесуальних документах по суті спору, що запитувана позивачем інформація не зафіксована. Тобто, обґрунтовуючи правомірність дій ВККС, суд фактично «доповнив» правову позицію відповідача.
Справа № 800/369/17
У справі № 800/369/17 заявник, який був учасником конкурсу до ВС, просив надати йому інформацію про рівень його рейтингової оцінки окремо по всіх критеріях, визначених у пункті 5 Глави 6 Положення (10 критеріїв), та посилання на мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
У відповідь Комісія повідомила, що результати кваліфікаційного оцінювання із зазначенням кількості балів за кожним критерієм визначено в її рішенні про визначення результатів кваліфікаційного оцінювання кандидата.
КАС у складі ВС прийшов до висновку, що така відмова була правомірною, оскільки «критерії» кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді визначені у Законі № 1402-VIII та до них віднесено: компетентність (професійна, особиста, соціальна); професійна етика; доброчесність. У той час, як у п. 5 Глави 6 Положення про порядок оцінювання встановлені додаткові показники оцінювання», а «вмотивованість додаткових показників, з урахуванням внутрішнього переконання кожного члена ВККС України та ВККС України в цілому, Законом № 1402-VIII та Положенням про порядок оцінювання не передбачена, оскільки це є способом прийняття рішення, тобто способом реалізації владних управлінських функцій».
Крім того, суд встановив, що інформація про рівень рейтингової оцінки кандидата на посаду судді ВС окремо по всіх додаткових показниках із зазначенням мотивів такої оцінки не містить головної ознаки публічної інформації — попередньої зафіксованості будь-якими засобами та на будь-яких носіях, а нормативними актами, які врегульовують діяльність ВККС, обов'язок створення такої інформації не передбачений.
ВП ВС погодилася з цим рішенням оскільки нормативні акти «обов'язку щодо прийняття ВККС рішень з фіксуванням проміжних балів щодо оцінювання кандидатів на посаду судді Верховного Суду за показниками, визначеними у п. 5 Глави 6 цього Положення, не передбачають». Але тоді виникає питання: яким чином обраховуються підсумкові бали членами ВККС при прийнятті рішення за трьома критеріями, які визначені в Законі України «Про судоустрій і статус суддів», якщо в Комісії відсутні зафіксовані проміжні бали її членів?
Крім того, як випливає зі змісту Положення, Комісія встановлює мінімально допустимі бали для анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання, які проводяться для дослідження відповідності кандидата критерію компетентності (професійної компетентності). Пунктом 7 Глави 6 Розділу ІІ Положення передбачено, що у випадку, якщо суддя (кандидат на посаду судді) отримав бал нижче мінімально допустимого за результатами проходження вищевказаних етапів, то він не допускається до наступного етапу. Тобто внутрішнім положенням ВККС, на яке посилалася ВП ВС, передбачена необхідність фіксування проміжних балів за деякими критеріями, які визначені в Положенні, зокрема щодо балів, отриманих за тестування та виконання практичного завдання. Передусім задля того, щоб визначити, чи набрав учасник мінімально допустиму кількість балів.
І фіксування таких балів Комісією здійснювалося. Для прикладу: 17.02.2017 на своєму веб-сайті ВККС розмістила оголошення про персоніфіковані результати складення кандидатами анонімного письмового тестування, а 28.03.2017 повідомила персоніфіковані результати виконання кандидатами практичного завдання.
Пункт 8 цієї ж глави визначає, що «оцінка інших показників критеріїв встановлюється шляхом виведення середнього арифметичного на підставі оцінок кожного члена Комісії, який брав участь у співбесіді під час кваліфікаційного оцінювання». Тобто, як слідує зі змісту цього пункту, оцінки, які виставляються членами Комісії, також повинні фіксуватися з метою подальшого виведення середньої оцінки.
Отже внутрішнім положенням ВККС передбачена необхідність фіксування членами Комісії балів за окремими критеріями, які використовуються для визначення відповідності судді (кандидата на посаду судді) трьом критеріям, встановленим у Законі України «Про судоустрій і статус суддів».
Якщо ж робота Комісії дійсно організована таким чином, що бали за критеріями, які визначені в Положенні, не фіксуються, то доцільним є внесенням змін до нормативних актів, які регулюють діяльність ВККС, із запровадженням обов'язковості такого фіксування. Це дасть змогу зробити конкурсні процедури максимально прозорими, а їхні результати зрозумілими в першу чергу для самих учасників.
У відповідь Комісія повідомила, що результати кваліфікаційного оцінювання із зазначенням кількості балів за кожним критерієм визначено в її рішенні про визначення результатів кваліфікаційного оцінювання кандидата.
КАС у складі ВС прийшов до висновку, що така відмова була правомірною, оскільки «критерії» кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді визначені у Законі № 1402-VIII та до них віднесено: компетентність (професійна, особиста, соціальна); професійна етика; доброчесність. У той час, як у п. 5 Глави 6 Положення про порядок оцінювання встановлені додаткові показники оцінювання», а «вмотивованість додаткових показників, з урахуванням внутрішнього переконання кожного члена ВККС України та ВККС України в цілому, Законом № 1402-VIII та Положенням про порядок оцінювання не передбачена, оскільки це є способом прийняття рішення, тобто способом реалізації владних управлінських функцій».
Крім того, суд встановив, що інформація про рівень рейтингової оцінки кандидата на посаду судді ВС окремо по всіх додаткових показниках із зазначенням мотивів такої оцінки не містить головної ознаки публічної інформації — попередньої зафіксованості будь-якими засобами та на будь-яких носіях, а нормативними актами, які врегульовують діяльність ВККС, обов'язок створення такої інформації не передбачений.
ВП ВС погодилася з цим рішенням оскільки нормативні акти «обов'язку щодо прийняття ВККС рішень з фіксуванням проміжних балів щодо оцінювання кандидатів на посаду судді Верховного Суду за показниками, визначеними у п. 5 Глави 6 цього Положення, не передбачають». Але тоді виникає питання: яким чином обраховуються підсумкові бали членами ВККС при прийнятті рішення за трьома критеріями, які визначені в Законі України «Про судоустрій і статус суддів», якщо в Комісії відсутні зафіксовані проміжні бали її членів?
Крім того, як випливає зі змісту Положення, Комісія встановлює мінімально допустимі бали для анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання, які проводяться для дослідження відповідності кандидата критерію компетентності (професійної компетентності). Пунктом 7 Глави 6 Розділу ІІ Положення передбачено, що у випадку, якщо суддя (кандидат на посаду судді) отримав бал нижче мінімально допустимого за результатами проходження вищевказаних етапів, то він не допускається до наступного етапу. Тобто внутрішнім положенням ВККС, на яке посилалася ВП ВС, передбачена необхідність фіксування проміжних балів за деякими критеріями, які визначені в Положенні, зокрема щодо балів, отриманих за тестування та виконання практичного завдання. Передусім задля того, щоб визначити, чи набрав учасник мінімально допустиму кількість балів.
І фіксування таких балів Комісією здійснювалося. Для прикладу: 17.02.2017 на своєму веб-сайті ВККС розмістила оголошення про персоніфіковані результати складення кандидатами анонімного письмового тестування, а 28.03.2017 повідомила персоніфіковані результати виконання кандидатами практичного завдання.
Пункт 8 цієї ж глави визначає, що «оцінка інших показників критеріїв встановлюється шляхом виведення середнього арифметичного на підставі оцінок кожного члена Комісії, який брав участь у співбесіді під час кваліфікаційного оцінювання». Тобто, як слідує зі змісту цього пункту, оцінки, які виставляються членами Комісії, також повинні фіксуватися з метою подальшого виведення середньої оцінки.
Отже внутрішнім положенням ВККС передбачена необхідність фіксування членами Комісії балів за окремими критеріями, які використовуються для визначення відповідності судді (кандидата на посаду судді) трьом критеріям, встановленим у Законі України «Про судоустрій і статус суддів».
Якщо ж робота Комісії дійсно організована таким чином, що бали за критеріями, які визначені в Положенні, не фіксуються, то доцільним є внесенням змін до нормативних актів, які регулюють діяльність ВККС, із запровадженням обов'язковості такого фіксування. Це дасть змогу зробити конкурсні процедури максимально прозорими, а їхні результати зрозумілими в першу чергу для самих учасників.
Справа № 9901/650/18
У справі № 9901/650/18 КАС у складі ВС відмовив у задоволенні позову про визнання протиправним ненадання Комісією рішення про проведення співбесіди з суддею на закритому засіданні, оскільки таке рішення приймалося протокольно, без виходу до нарадчої кімнати, тобто не було створено у вигляді окремого документу. При цьому суд прийшов до висновку, що «оцінка правомірності дій Комісії при обранні способу та форми прийняття і складення рішення стосовно проведення співбесіди в закритому режимі… знаходиться поза межами предмету позову щодо реалізації права на доступ до публічної інформації».
Слід зазначити, що Регламент ВККС, затверджений рішенням Комісії від 13.10.2016 № 81/зп-16, у пункті 4.12.2 передбачає, що з окремих питань Комісія може «приймати рішення, що фіксується у протоколі засідання (протокольне рішення)». Тобто рішення ВККС можуть прийматися як у формі окремого документу, так і без оформлення окремого документу, але з обов'язковим фіксуванням такого рішення в протоколі. Незалежно від форми закріплення, це є рішенням Комісії.
У пункті 2.2.5 Регламенту також передбачено, що при прийнятті рішення про проведення закритого засідання Комісія має вирішити питання про визначення складу осіб, допущених до участі у закритому засіданні.
Тобто, виходячи зі змісту Регламенту Комісії, факт прийняття нею рішення про проведення закритого засідання обов'язково має бути зафіксованим (чи у вигляді окремого документа, чи в протоколі відповідного засідання) із зазначенням осіб, які допускаються до участі у засіданні.
Позивач просив Комісію «надати рішення про проведення… співбесіди у закритому режимі». Тобто відмова Комісії надати таке рішення не може бути визнана обґрунтованою, оскільки рішення про проведення закритого засідання в будь-якому випадку повинно бути зафіксоване. Та однією з підстав для відмови у задоволенні позову стало саме те, що «документальне оформлення (фіксація) рішення про задоволення заяви… стосовно проведення співбесіди в закритому режимі у зв'язку з наявними сімейними обставинами, таємниця яких охороняється законом, Комісією не здійснювалося».
Ця справа також є цікавою з точки зору дотримання КАС у складі ВС послідовності власної практики щодо порядку розгляду справ такої категорії — з повідомленням учасників справи чи у письмовому провадженні, тобто без повідомлення.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 263 КАС України визначено, що справи про оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію розглядаються за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи — у письмовому провадженні.
Справи про доступ до публічної інформації підпадають під таку категорію спорів, тобто за загальним правилом вони повинні розглядатися у письмовому провадженні. Розгляд таких справ з викликом сторін здійснюється лише у випадку, коли є клопотання сторони про такий розгляд. Суд може відмовити у задоволенні цього клопотання, враховуючи положення п. 1 ч. 6 ст. 262 КАС України.
Слід зазначити, що Регламент ВККС, затверджений рішенням Комісії від 13.10.2016 № 81/зп-16, у пункті 4.12.2 передбачає, що з окремих питань Комісія може «приймати рішення, що фіксується у протоколі засідання (протокольне рішення)». Тобто рішення ВККС можуть прийматися як у формі окремого документу, так і без оформлення окремого документу, але з обов'язковим фіксуванням такого рішення в протоколі. Незалежно від форми закріплення, це є рішенням Комісії.
У пункті 2.2.5 Регламенту також передбачено, що при прийнятті рішення про проведення закритого засідання Комісія має вирішити питання про визначення складу осіб, допущених до участі у закритому засіданні.
Тобто, виходячи зі змісту Регламенту Комісії, факт прийняття нею рішення про проведення закритого засідання обов'язково має бути зафіксованим (чи у вигляді окремого документа, чи в протоколі відповідного засідання) із зазначенням осіб, які допускаються до участі у засіданні.
Позивач просив Комісію «надати рішення про проведення… співбесіди у закритому режимі». Тобто відмова Комісії надати таке рішення не може бути визнана обґрунтованою, оскільки рішення про проведення закритого засідання в будь-якому випадку повинно бути зафіксоване. Та однією з підстав для відмови у задоволенні позову стало саме те, що «документальне оформлення (фіксація) рішення про задоволення заяви… стосовно проведення співбесіди в закритому режимі у зв'язку з наявними сімейними обставинами, таємниця яких охороняється законом, Комісією не здійснювалося».
Ця справа також є цікавою з точки зору дотримання КАС у складі ВС послідовності власної практики щодо порядку розгляду справ такої категорії — з повідомленням учасників справи чи у письмовому провадженні, тобто без повідомлення.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 263 КАС України визначено, що справи про оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень або розпорядника інформації щодо розгляду звернення або запиту на інформацію розглядаються за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи — у письмовому провадженні.
Справи про доступ до публічної інформації підпадають під таку категорію спорів, тобто за загальним правилом вони повинні розглядатися у письмовому провадженні. Розгляд таких справ з викликом сторін здійснюється лише у випадку, коли є клопотання сторони про такий розгляд. Суд може відмовити у задоволенні цього клопотання, враховуючи положення п. 1 ч. 6 ст. 262 КАС України.
Підходи до застосування положень статей 262, 263 КАС України у різних суддів КАС у складі ВС відрізнялися:
В іншій справі, яка стосувалася розгляду спору щодо ненадання Комісією копії рішення про проведення закритого засідання, суддя відмовив у задоволенні такого клопотання обгрунтовуючи це положеннями п. 1 ч. 1 ст. 263 КАС України;
- у 2 справах судді прийняли рішення про розгляд справи без виклику сторін, обґрунтовуючи це вимогами п. 1 ч. 1 ст. 263 КАС України (справи № 800/572/17, № 800/592/17). У справі № 800/572/17, суддя згодом задовольнив клопотання позивача про розгляд справи в його присутності (в режимі відеоконференції);
- у 4 справах судді прийняли рішення про розгляд справи без виклику сторін, обґрунтовуючи це положення ч. 5 ст. 262 КАС України, оскільки клопотання про розгляд справи в судовому засіданні не заявлялося або, навпаки, позивач просив розглядати справу за його відсутності (справи № 800/552/17, № 800/591/17, № 800/369/17, № 9901/650/18). Таке рішення судді вимогами п. 1 ч. 1 ст. 263 КАС України не обґрунтовували.
В іншій справі, яка стосувалася розгляду спору щодо ненадання Комісією копії рішення про проведення закритого засідання, суддя відмовив у задоволенні такого клопотання обгрунтовуючи це положеннями п. 1 ч. 1 ст. 263 КАС України;
- у 8 справах судді прийняли рішення про розгляд справи з викликом сторін (справи № 800/333/17, № 9901/550/18, № 9901/622/18, № 9901/478/18, № 9901/612/18, № 9901/510/18, № 9901/620/18, № 9901/765/18). Є відомості, що у трьох справах позивач клопотання про розгляд справи з викликом сторін не заявляв. Проте зі змісту цих рішень незрозуміло, чи підставою для розгляду справи з викликом сторін було клопотання, чи суд вирішив розглядати справу в такому порядку за власною ініціативою.
Справа № 9901/550/18
У справі № 9901/550/18 КАС у складі ВС відмовив у задоволенні адміністративного позову громадської організації про визнання протиправною відмови Комісії надати інформацію про прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, яка відповідальна за розгляд повідомлення про відображення суддею ВАС України, членом ВККС Весельською Т. Ф. недостовірних відомостей у деклараціях доброчесності та родинних зв'язків. Як слідує зі змісту рішення, інформація про цю посадову особу все ж таки була надана позивачу, але лише після внесення змін до регламенту Комісії, які передбачили, що перевірка повідомлення здійснюється членом Комісії, що визначається за результатами автоматизованого розподілу.
Відмовляючи у задоволенні позову суд зазначив: «на момент надання відповіді… розгляд звернень про порушення суддею правил декларування відомостей чи тверджень, встановлених законом, не передбачав визначення посадової особи ВККС, правоможної і відповідальної за розгляд та ухвалення рішення за наслідками таких звернень», а тому запитувана інформація Комісією не була створена та остання нею не володіла, відповідно — «об'єктивно не могла надати».
В першу чергу слід зауважити, що суд зробив висновок про відсутність підстав для задоволення позову з тієї причини, що на момент надання відповіді внутрішнім актом Комісії не передбачалося визначення уповноваженої особи. Натомість в рішенні відсутній висновок про те, чи було передбачено профільним законом визначення такої особи. Це має ключове значення для вирішення спору, оскільки виходячи зі змісту Закону України «Про доступ до публічної інформації» правомірність дій розпорядника інформації має оцінюватися саме з точки зору їх відповідності закону, а не внутрішнім актам такого розпорядника.
По-друге, з позиції суду можна зробити висновок, що до квітня 2018 року ВККС фактично не могла здійснювати розгляд повідомлень про зазначення недостовірних відомостей у деклараціях доброчесності/родинних зв'язків, оскільки «правоможні» посадові особи не визначалися і лише після внесення змін до внутрішнього нормативного акту Комісії — такі особи з'явилися.
Далі, незважаючи на те, що запитувач інформації не зобов'язаний вказувати причину звернення із запитом (що свідчить про те, що така причина не має істотного значення для забезпечення доступу до публічної інформації), в даній справі суд не тільки проаналізував зміст запиту з точки зору мети отримання інформації, але є підстави стверджувати, що допустив розширювальне або не зовсім коректне тлумачення такої мети. Зокрема, в рішенні вказано: «ГО насправді не запитувала в ВККС інформації про певні відомості, які та створила, отримала чи володіла у зв'язку з виконанням своїх повноважень, передбачених законом. Зі змісту запиту можна кваліфікувати, що ГО більше цікавилася результатами розгляду своїх повідомлень про вчинення Суддею дій, несумісних з такою чеснотою як доброчесність. Вона скоріш контролювала, як створюється інформація за її зверненнями». Однак у самому рішенні вказано, що позивач запитував у Комісії «прізвище, ім'я та по батькові, а також посаду особи, відповідальної за розгляд цих повідомлень», тобто запитувана інформація була максимально конкретизована ним та стосувалася інформації, яка мала бути створена під час реалізації ВККС своїх повноважень, передбачених законом, а саме у сфері перевірки достовірності відомостей вказаних в деклараціях доброчесності/родинних зв'язків.
Подібний підхід при розгляді спорів про доступ до публічної інформації несе істотні ризики, оскільки при такому підході саме суд вирішує, яку інформацію хотів отримати запитувач та аналізує правомірність відповіді розпорядника, виходячи з власного розуміння змісту запитуваної інформації.
Відмовляючи у задоволенні позову суд зазначив: «на момент надання відповіді… розгляд звернень про порушення суддею правил декларування відомостей чи тверджень, встановлених законом, не передбачав визначення посадової особи ВККС, правоможної і відповідальної за розгляд та ухвалення рішення за наслідками таких звернень», а тому запитувана інформація Комісією не була створена та остання нею не володіла, відповідно — «об'єктивно не могла надати».
В першу чергу слід зауважити, що суд зробив висновок про відсутність підстав для задоволення позову з тієї причини, що на момент надання відповіді внутрішнім актом Комісії не передбачалося визначення уповноваженої особи. Натомість в рішенні відсутній висновок про те, чи було передбачено профільним законом визначення такої особи. Це має ключове значення для вирішення спору, оскільки виходячи зі змісту Закону України «Про доступ до публічної інформації» правомірність дій розпорядника інформації має оцінюватися саме з точки зору їх відповідності закону, а не внутрішнім актам такого розпорядника.
По-друге, з позиції суду можна зробити висновок, що до квітня 2018 року ВККС фактично не могла здійснювати розгляд повідомлень про зазначення недостовірних відомостей у деклараціях доброчесності/родинних зв'язків, оскільки «правоможні» посадові особи не визначалися і лише після внесення змін до внутрішнього нормативного акту Комісії — такі особи з'явилися.
Далі, незважаючи на те, що запитувач інформації не зобов'язаний вказувати причину звернення із запитом (що свідчить про те, що така причина не має істотного значення для забезпечення доступу до публічної інформації), в даній справі суд не тільки проаналізував зміст запиту з точки зору мети отримання інформації, але є підстави стверджувати, що допустив розширювальне або не зовсім коректне тлумачення такої мети. Зокрема, в рішенні вказано: «ГО насправді не запитувала в ВККС інформації про певні відомості, які та створила, отримала чи володіла у зв'язку з виконанням своїх повноважень, передбачених законом. Зі змісту запиту можна кваліфікувати, що ГО більше цікавилася результатами розгляду своїх повідомлень про вчинення Суддею дій, несумісних з такою чеснотою як доброчесність. Вона скоріш контролювала, як створюється інформація за її зверненнями». Однак у самому рішенні вказано, що позивач запитував у Комісії «прізвище, ім'я та по батькові, а також посаду особи, відповідальної за розгляд цих повідомлень», тобто запитувана інформація була максимально конкретизована ним та стосувалася інформації, яка мала бути створена під час реалізації ВККС своїх повноважень, передбачених законом, а саме у сфері перевірки достовірності відомостей вказаних в деклараціях доброчесності/родинних зв'язків.
Подібний підхід при розгляді спорів про доступ до публічної інформації несе істотні ризики, оскільки при такому підході саме суд вирішує, яку інформацію хотів отримати запитувач та аналізує правомірність відповіді розпорядника, виходячи з власного розуміння змісту запитуваної інформації.
Справа № 9901/612/18
В контексті спорів з ВККС щодо доступу до публічної інформації окрему увагу слід звернути на справу № 9901/612/18. Згідно з обставинами справи, запитувач просив Комісію надати перелік висновків ГРД, до яких долучено/не долучено витяг з протоколу ГРД. ВККС у відповіді повідомила, що було виявлено тільки три протоколи, в яких вказано прізвище, ім'я, по батькові та найменування суду, в якому працює відповідний суддя.
Суд встановив, що запитувана інформація належить до публічної та становить значний суспільний інтерес. Також суд визнав повною відповідь Комісії щодо кількості протоколів. При цьому зазначив: «За результатами опрацювання висновків та інформації щодо суддів, які проходять кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді, для формування суддівських досьє секретаріатом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України зроблено висновки, що Комісією отримано два рішення про надання інформації та один висновок Громадської ради доброчесності, до яких додано належний персоніфікований протокол про їх затвердження. Щодо інших висновків, що надійшли відповідачу від Громадської ради доброчесності, секретаріатом Комісії зроблено висновок, що вони надійшли без належного протоколу (витягу з протоколу)».
Тобто при перевірці повноти наданої інформації суд керувався не фактично наявною у Комісії інформацією щодо кількості отриманих нею висновків/рішень з протоколами, а оцінкою Комісії отриманих документів.
Суд встановив, що запитувана інформація належить до публічної та становить значний суспільний інтерес. Також суд визнав повною відповідь Комісії щодо кількості протоколів. При цьому зазначив: «За результатами опрацювання висновків та інформації щодо суддів, які проходять кваліфікаційне оцінювання на відповідність займаній посаді, для формування суддівських досьє секретаріатом Вищої кваліфікаційної комісії суддів України зроблено висновки, що Комісією отримано два рішення про надання інформації та один висновок Громадської ради доброчесності, до яких додано належний персоніфікований протокол про їх затвердження. Щодо інших висновків, що надійшли відповідачу від Громадської ради доброчесності, секретаріатом Комісії зроблено висновок, що вони надійшли без належного протоколу (витягу з протоколу)».
Тобто при перевірці повноти наданої інформації суд керувався не фактично наявною у Комісії інформацією щодо кількості отриманих нею висновків/рішень з протоколами, а оцінкою Комісії отриманих документів.
Справа № 9901/620/18
Звертаємо увагу і на справу № 9901/620/18. КАС у складі ВС частково задовольнив позов до ВККС та визнав її дії неправомірними в частині дотримання строків надання відповіді на запит про доступ до публічної інформації. Рішення було винесено 10.09.18, однак всупереч нормам КАС України та Закону України «Про доступ до судових рішень» станом на 09:00 20.09.18 ні скороченого, ні повного рішення у ЄДРСР не було. Також була відсутня інформація про результати розгляду справи на офіційному веб-порталі «Судова влада України».
Як скорочене, так і повне рішення були оприлюднені 20.09.2018, хоча в ЄДРСР вказано, що оприлюднення відбулося 19.09.2018. Але, як слідує з документів наведених вище, 19.09.2018 таке рішення було відсутнє в ЄДРСР для загального доступу.
Крім того, саме провадження тривало довше визначеного законом строку —
89 днів (відкрито 13.06.18, а рішення винесено 10.09.18).
Як скорочене, так і повне рішення були оприлюднені 20.09.2018, хоча в ЄДРСР вказано, що оприлюднення відбулося 19.09.2018. Але, як слідує з документів наведених вище, 19.09.2018 таке рішення було відсутнє в ЄДРСР для загального доступу.
Крім того, саме провадження тривало довше визначеного законом строку —
89 днів (відкрито 13.06.18, а рішення винесено 10.09.18).
Аналіз практики ВАС України
Практика ВАС України при розгляді спорів з ВККС про доступ до публічної інформації мала істотні відмінності.
З 13 справ, які суд розглянув по суті, 8 стосувалися ненадання Комісією копій рішень за результатами розгляду дисциплінарних скарг заявників, як правило, рішень про відмову у відкритті дисциплінарної справи (6 справ).
У справах про відмову ВККС України надати на запит інформацію щодо результатів розгляду дисциплінарних скарг практика суду була дуже непослідовною.
В справах про ненадання Комісією копій рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи скаржнику суд виходив з помилковості застосування до спірних правовідносин Закону України «Про доступ до публічної інформації» та необхідності застосування до них Закону України «Про судоустрій і статус суддів», який не передбачав обов'язку Комісії надсилати копію рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи (постанови від 02.11.2011, від 08.02.2012, від 07.06.2012, від 22.11.2012, від 30.05.2013, від 24.07.2013).
Проте в іншій справі, рішення в якій було ухвалене 13.02.2013, суд навпаки визнав, що до відносин, пов'язаних із надсиланням запиту скаржником щодо результатів розгляду поданої ним скарги та надання копії рішення, застосовується Закон України «Про доступ до публічної інформації». У цій справі суд відмовив у задоволенні позову, оскільки відповідь на запит була надана.
Натомість, у справі № 800/303/15 суд повернув позовну заяву про оскарження бездіяльності Комісії щодо відмови у наданні копій документів, які стосувалися розгляду скарги позивача на суддю, оскільки правовідносини між сторонами регулюються Законом України «Про доступ до публічної інформації», а тому ця справа підсудна окружному адміністративному суду.
У справі про визнання протиправною бездіяльності Комісії з ненадання інформації щодо прийняття ВККС України рішень про рекомендування двох суддів безстроково, ВАС України також прийшов до висновку, що такий спір не відноситься до його предметної підсудності, оскільки «Комісія, як колегіальний орган, на своєму засіданні жодних рішень щодо запиту… не приймала і дій не вчиняла. Спірні правовідносини виникли не між позивачем та Комісією, а між позивачем та посадовою особою, як окремим суб'єктом владних повноважень». Однак, незважаючи на те, що суд встановив, що цей спір не відноситься до його предметної підсудності як суду першої інстанції, він розглянув справу по суті та відмовив у задоволенні позову. Рішення у цій справі приймалося 28.03.2012. Слід відзначити, що з незрозумілих причин рішення по суті було прийняте у формі ухвали.
У справі № 800/485/14, яку суд розглянув по суті і яка стосувалася надання інформації про дисциплінарні провадження щодо суддів, він навпаки дійшов висновку, що «матеріали про відмову у відкритті дисциплінарної справи відносно судді, про її відкриття, чи про закриття дисциплінарної справи відносяться до матеріалів дисциплінарних проваджень і є інформацією з обмеженим доступом», а «публічною інформацією є тільки рішення Комісії про застосування до судді дисциплінарного стягнення або про направлення до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади». Тобто Суд визнав, що до спірних відносин підлягають застосуванню положення Закону України «Про доступ до публічної інформації», але така інформація не може бути надана, через те, що є інформацією з обмеженим доступом.
Проте суд не застосував «трискладового тесту» при перевірці обґрунтованості обмеження доступу до такої інформації.
Одним з ключових аргументів для суду для відмови у задоволенні позову було те, що така інформація віднесена до переліку відомостей, які становлять службову інформацію.
Слід відзначити, що до 19.03.2014 (набрання чинності Законом України від 14.03.2014 № 887-VII) рішення ВАС України у таких спорах було остаточним та не підлягало перегляду в апеляційному чи касаційному порядку (ч. 6 ст. 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України).
З 13 справ, які суд розглянув по суті, 8 стосувалися ненадання Комісією копій рішень за результатами розгляду дисциплінарних скарг заявників, як правило, рішень про відмову у відкритті дисциплінарної справи (6 справ).
У справах про відмову ВККС України надати на запит інформацію щодо результатів розгляду дисциплінарних скарг практика суду була дуже непослідовною.
В справах про ненадання Комісією копій рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи скаржнику суд виходив з помилковості застосування до спірних правовідносин Закону України «Про доступ до публічної інформації» та необхідності застосування до них Закону України «Про судоустрій і статус суддів», який не передбачав обов'язку Комісії надсилати копію рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи (постанови від 02.11.2011, від 08.02.2012, від 07.06.2012, від 22.11.2012, від 30.05.2013, від 24.07.2013).
Проте в іншій справі, рішення в якій було ухвалене 13.02.2013, суд навпаки визнав, що до відносин, пов'язаних із надсиланням запиту скаржником щодо результатів розгляду поданої ним скарги та надання копії рішення, застосовується Закон України «Про доступ до публічної інформації». У цій справі суд відмовив у задоволенні позову, оскільки відповідь на запит була надана.
Натомість, у справі № 800/303/15 суд повернув позовну заяву про оскарження бездіяльності Комісії щодо відмови у наданні копій документів, які стосувалися розгляду скарги позивача на суддю, оскільки правовідносини між сторонами регулюються Законом України «Про доступ до публічної інформації», а тому ця справа підсудна окружному адміністративному суду.
У справі про визнання протиправною бездіяльності Комісії з ненадання інформації щодо прийняття ВККС України рішень про рекомендування двох суддів безстроково, ВАС України також прийшов до висновку, що такий спір не відноситься до його предметної підсудності, оскільки «Комісія, як колегіальний орган, на своєму засіданні жодних рішень щодо запиту… не приймала і дій не вчиняла. Спірні правовідносини виникли не між позивачем та Комісією, а між позивачем та посадовою особою, як окремим суб'єктом владних повноважень». Однак, незважаючи на те, що суд встановив, що цей спір не відноситься до його предметної підсудності як суду першої інстанції, він розглянув справу по суті та відмовив у задоволенні позову. Рішення у цій справі приймалося 28.03.2012. Слід відзначити, що з незрозумілих причин рішення по суті було прийняте у формі ухвали.
У справі № 800/485/14, яку суд розглянув по суті і яка стосувалася надання інформації про дисциплінарні провадження щодо суддів, він навпаки дійшов висновку, що «матеріали про відмову у відкритті дисциплінарної справи відносно судді, про її відкриття, чи про закриття дисциплінарної справи відносяться до матеріалів дисциплінарних проваджень і є інформацією з обмеженим доступом», а «публічною інформацією є тільки рішення Комісії про застосування до судді дисциплінарного стягнення або про направлення до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади». Тобто Суд визнав, що до спірних відносин підлягають застосуванню положення Закону України «Про доступ до публічної інформації», але така інформація не може бути надана, через те, що є інформацією з обмеженим доступом.
Проте суд не застосував «трискладового тесту» при перевірці обґрунтованості обмеження доступу до такої інформації.
Одним з ключових аргументів для суду для відмови у задоволенні позову було те, що така інформація віднесена до переліку відомостей, які становлять службову інформацію.
Слід відзначити, що до 19.03.2014 (набрання чинності Законом України від 14.03.2014 № 887-VII) рішення ВАС України у таких спорах було остаточним та не підлягало перегляду в апеляційному чи касаційному порядку (ч. 6 ст. 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України).
Тобто практика ВАС України з розгляду справ, пов'язаних з оскарженням бездіяльності ВККС щодо ненадання відповіді на запит про доступ до публічної інформації, є суперечливою, оскільки в одних випадках суд встановлював, що такі справи не можуть ним розглядатися як судом першої інстанції, в інших — робив протилежний висновок.
Непослідовною є також практика у справах про отримання скаржниками інформації про результати розгляду їхніх дисциплінарних скарг, оскільки в деяких випадках суд зазначав, що Закон України «Про судоустрій і статус суддів» підлягає застосуванню до спірних правовідносин, в інших — що ці відносини регулюються Законом України «Про доступ до публічної інформації». Саме тривала відсутність можливості оскарження рішень ВАС України могла призвести до цього.
II. Спори проти ВРП
Статистика
В ЄДРСР не було виявлено рішень судів у спорах про доступ до публічної інформації, розпорядником якої є Вища рада юстиції.
Було виявлено 4 судових рішення у справах, де відповідачем є ВРП, одне з яких приймалося ВАС України.
У двох справах позов було задоволено, а в двох — відмовлено.
Тобто знову ж таки прослідковується тенденція зростання інтересу громадськості до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органу, що забезпечує функціонування судової системи.
Середня тривалість розгляду справ у КАС у складі ВС становила близько 60 днів.
Було виявлено 4 судових рішення у справах, де відповідачем є ВРП, одне з яких приймалося ВАС України.
У двох справах позов було задоволено, а в двох — відмовлено.
Тобто знову ж таки прослідковується тенденція зростання інтересу громадськості до інформації, яка знаходиться в розпорядженні органу, що забезпечує функціонування судової системи.
Середня тривалість розгляду справ у КАС у складі ВС становила близько 60 днів.
Практика розгляду спорів
Справа № 800/131/17
У справі № 800/131/17 ВАС України задовольнив позов громадської організації про зобов'язання ВРП надати інформацію про розмір заробітної плати її членів за січень 2017 року. Своє рішення суд обґрунтував тим, що доступ до такої інформації не може бути обмежений з урахуванням положень антикорупційного законодавства та визнав необґрунтованими причини відмови, вказані ВРП у відповіді, про те, що ця інформація є у вільному доступі, оскільки «вільне отримання інформації як засада права на доступ до публічної інформації чинним законодавством не обмежено умовою наявності чи відсутності у особи можливості отримати інформацію з інших джерел, а не від суб'єкта владних повноважень, який є розпорядником публічної інформації». Це рішення було залишене без змін КАС у складі ВС під час його перегляду.
Тобто ВАС України прийшов до трьох ключових висновків: 1) інформація про заробітну плату суб'єкта владних повноважень є публічною та не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом; 2) суб'єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації; 3) наявність такої інформації у вільному доступі не є підставою для відмови у її наданні на запит.
Однак у 2015 році суддя ВАС України відмовив у відкритті провадження у справі, в якій оскаржувалося ненадання Комісією інформації про розмір заробітної плати працівників секретаріату та окладів членів ВККС України, оскільки ця інформація «не є такою, що була отримана або створена в процесі виконання відповідачем своїх обов'язків, …, або яка знаходиться у володінні цього суб'єкту владних повноважень, а ВККС не є її розпорядником». Суддя прийшов до висновку, що така інформація взагалі не є публічною, до спірних правовідносин не застосовується положення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а така справа має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Тобто ВАС України прийшов до трьох ключових висновків: 1) інформація про заробітну плату суб'єкта владних повноважень є публічною та не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом; 2) суб'єкт владних повноважень є розпорядником такої інформації; 3) наявність такої інформації у вільному доступі не є підставою для відмови у її наданні на запит.
Однак у 2015 році суддя ВАС України відмовив у відкритті провадження у справі, в якій оскаржувалося ненадання Комісією інформації про розмір заробітної плати працівників секретаріату та окладів членів ВККС України, оскільки ця інформація «не є такою, що була отримана або створена в процесі виконання відповідачем своїх обов'язків, …, або яка знаходиться у володінні цього суб'єкту владних повноважень, а ВККС не є її розпорядником». Суддя прийшов до висновку, що така інформація взагалі не є публічною, до спірних правовідносин не застосовується положення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а така справа має розглядатися за правилами цивільного судочинства.
Справа № 800/591/17
У справі № 800/591/17 КАС у складі ВС визнав обґрунтованим ненадання ВРП запитувачу скан-копій рекомендацій ВККС щодо кандидатів до ВС, оскільки у своїй відповіді ВРП «не відмовила позивачу у доступі до публічної інформації, а роз'яснила порядок її отримання у встановлений Законом спосіб». При цьому суд виходив з того, що відповідні рекомендації містяться у суддівському досьє, розміщеному на сайті Комісії, а «іншого способу надання загального доступу до відомостей про кандидатів на посаду судді, крім як розміщення їхніх досьє на офіційному веб-сайті ВККС за допомогою автоматизованої системи, Закон не передбачає».
ВП ВС погодилася з резолютивною частиною цього рішення про відмову у задоволенні позову, але повністю змінила мотивувальну частину, зазначивши, що на момент звернення заявника із запитом про надання рекомендацій, вони «були на розгляді у ВРП, і на їх підставі цей орган ще не прийняв рішення. Тому запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані», а «обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно з частиною другою статті 6 Закону № 2939-VII і пунктом 2 статті 10 Конвенції з метою захисту репутації кандидатів на посади суддів Верховного Суду. Розголошення такої інформації до прийняття рішення ВРП могло завдати шкоди певним їх інтересам, зокрема, у сфері реалізації права на повагу до приватного життя…» ВП ВС потім використала таке ж обґрунтування при розгляді справи № 800/333/17, яка стосувалася відмови Комісії надати учаснику конкурсу до ВС деперсоніфікований результат виконання практичного завдання іншими учасниками конкурсу. Втім, як у цьому рішенні, так і в наступному, судом не було вказано, в чому полягає право на приватне життя інших осіб у спірних правовідносинах та як це право може бути порушене у зв'язку з наданням запитуваної інформації.
Також ВП ВС не надала належної правової оцінки аргументам скаржника про те, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» має пріоритетне значення у застосуванні до спірних правовідносин. При цьому КАС у складі ВС при розгляді цієї справи дав свою оцінку цьому співвідношенню. Він вказав, що доступ до досьє здійснюється через веб-сайт Комісії, тобто в порядку, передбаченому Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
Та, повністю змінивши мотивувальну частину цього рішення, ВП ВС не дала відповідь на це питання, яке має ключове значення для подальшого правозастосування, оскільки, виходячи зі змісту рішення, незрозуміло, чи поширюється дія Закону України «Про доступ до публічної інформації» на правовідносини, пов'язані з отриманням інформації з суддівського досьє, порядок доступу до якого визначається Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
ВП ВС погодилася з резолютивною частиною цього рішення про відмову у задоволенні позову, але повністю змінила мотивувальну частину, зазначивши, що на момент звернення заявника із запитом про надання рекомендацій, вони «були на розгляді у ВРП, і на їх підставі цей орган ще не прийняв рішення. Тому запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані», а «обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно з частиною другою статті 6 Закону № 2939-VII і пунктом 2 статті 10 Конвенції з метою захисту репутації кандидатів на посади суддів Верховного Суду. Розголошення такої інформації до прийняття рішення ВРП могло завдати шкоди певним їх інтересам, зокрема, у сфері реалізації права на повагу до приватного життя…» ВП ВС потім використала таке ж обґрунтування при розгляді справи № 800/333/17, яка стосувалася відмови Комісії надати учаснику конкурсу до ВС деперсоніфікований результат виконання практичного завдання іншими учасниками конкурсу. Втім, як у цьому рішенні, так і в наступному, судом не було вказано, в чому полягає право на приватне життя інших осіб у спірних правовідносинах та як це право може бути порушене у зв'язку з наданням запитуваної інформації.
Також ВП ВС не надала належної правової оцінки аргументам скаржника про те, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» має пріоритетне значення у застосуванні до спірних правовідносин. При цьому КАС у складі ВС при розгляді цієї справи дав свою оцінку цьому співвідношенню. Він вказав, що доступ до досьє здійснюється через веб-сайт Комісії, тобто в порядку, передбаченому Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
Та, повністю змінивши мотивувальну частину цього рішення, ВП ВС не дала відповідь на це питання, яке має ключове значення для подальшого правозастосування, оскільки, виходячи зі змісту рішення, незрозуміло, чи поширюється дія Закону України «Про доступ до публічної інформації» на правовідносини, пов'язані з отриманням інформації з суддівського досьє, порядок доступу до якого визначається Законом України «Про судоустрій і статус суддів».
Справи № 9901/510/18 та № 9901/478/18
Цікавим з точки зору єдності практики КАС ВС є розгляд справ № 9901/510/18 та № 9901/478/18. Предметом спору в цих справах є ненадання ВРП інформації про члена Ради, на розгляді якого знаходяться дисциплінарні скарги заявників.
У справі № 9901/510/18 суд відмовив у задоволенні позову, оскільки така інформація правомірно була віднесена ВРП до службової, так як вона підпадає під визначені законом критерії, оскільки «інформація про члена ВРП необхідна для неупередженого підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні».
Проте в рішенні, яке інша колегія суддів цього суду прийняла через місяць, міститься протилежний висновок, зокрема про те, що «протокол автоматизованого розподілу (в якому містяться відомості про члена ВРП на розгляді в якого знаходиться скарга) є документом, що відображає результат здійснення розподілу матеріалів, які надійшли на адресу Вищої ради правосуддя, між її членами, та не містить інформації, яка, відповідно до статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом».
Враховуючи, що жодне з рішень ще не набрало законної сили, наразі залишається відкритим питання про те, чи зобов'язана ВРП надавати інформацію про члена Ради, який здійснює попередню перевірку дисциплінарної скарги.
У справі № 9901/510/18 суд відмовив у задоволенні позову, оскільки така інформація правомірно була віднесена ВРП до службової, так як вона підпадає під визначені законом критерії, оскільки «інформація про члена ВРП необхідна для неупередженого підтримання авторитету і неупередженості правосуддя, розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам, а шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні».
Проте в рішенні, яке інша колегія суддів цього суду прийняла через місяць, міститься протилежний висновок, зокрема про те, що «протокол автоматизованого розподілу (в якому містяться відомості про члена ВРП на розгляді в якого знаходиться скарга) є документом, що відображає результат здійснення розподілу матеріалів, які надійшли на адресу Вищої ради правосуддя, між її членами, та не містить інформації, яка, відповідно до статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом».
Враховуючи, що жодне з рішень ще не набрало законної сили, наразі залишається відкритим питання про те, чи зобов'язана ВРП надавати інформацію про члена Ради, який здійснює попередню перевірку дисциплінарної скарги.
Резюме практики розгляду спорів проти ВРП і ВККС
З урахуванням проаналізованих рішень КАС у складі ВС, які набрали законної сили, можна сформувати наступні переліки інформації:
— Інформація, що не може бути надана на запит про публічну інформацію:
- зауваження та оцінки членів ВККС, які перевіряють практичне завдання учасника конкурсу до ВС (рішення від 08.02.2018 у справі № 800/333/17);
- текст виконаного практичного завдання іншим учасником конкурсу до ВС до ухвалення Комісією кінцевого рішення щодо результатів конкурсу (рішення від 08.02.2018 у справі № 800/333/17);
- тексти правильних відповідей на тестові запитання, що використовуються для забезпечення проведення добору кандидатів на посаду судді (рішення від 08.02.2018 у справі № 800/552/17);
- інформація щодо рейтингової оцінки учасника конкурсу до ВС по всіх додаткових показниках, визначених у внутрішніх положеннях Комісії, крім оцінки за трьома показниками, визначеними у Законі України «Про судоустрій і статус суддів» (рішення від 15.02.2018 у справі № 800/369/17).
— Інформація, що має надаватися на запит про публічну інформацію:
- інформація про розмір заробітної плати членів ВРП (постанова ВАС України від 15.05.2017 у справі № 800/131/17, залишена без змін постановою КАС у складі ВС від 24.01.2018);
- заяви про самовідводи членів ВККС України (постанова ВП ВС від 22.05.2018 у справі № 800/592/17);
- текст виконаного практичного завдання учасником конкурсу на посаду судді у випадку, якщо він запитується цим учасником (постанова ВП ВС від 05.06.2018 справі № 800/333/17).
III. Спори проти ДСА
та її територіальних управлінь
та її територіальних управлінь
Статистика
В ЄДРСР було виявлено 10 судових справ, що стосуються доступу до публічної інформації, відповідачем в яких була ДСА або ТУ ДСА та які були розглянуті по суті.
За результатами розгляду даних справ у 8 справах у задоволенні позову було відмовлено, у двох — позов задоволено частково.
Всі справи розглядалися окружними адміністративними судами як судами першої інстанції.
Середній строк розгляду справи становив 46 днів. В деяких справах суд доволі оперативно розглядав справу (справа № 801/6563/13-а — 14 днів,
справа № 814/129/17 — 29 днів). В інших — розгляд справи був тривалим (справа № 2а-7287/11/1370 — 91 день, справа № 805/510/13-а — 61 день, справа № 2270/7307/12 — 55 днів).
За результатами розгляду даних справ у 8 справах у задоволенні позову було відмовлено, у двох — позов задоволено частково.
Всі справи розглядалися окружними адміністративними судами як судами першої інстанції.
Середній строк розгляду справи становив 46 днів. В деяких справах суд доволі оперативно розглядав справу (справа № 801/6563/13-а — 14 днів,
справа № 814/129/17 — 29 днів). В інших — розгляд справи був тривалим (справа № 2а-7287/11/1370 — 91 день, справа № 805/510/13-а — 61 день, справа № 2270/7307/12 — 55 днів).
Практика розгляду спорів
Виходячи з аналізу судових рішень, суд відмовляв у задоволенні позову щодо доступу до публічної інформації з наступних причин:
1. Не є відмовою у наданні інформації надіслання запитувачу листа з повідомленням про необхідність відшкодувати фактичні витрати на копіювання документів, що будуть надані.
2. Не є відмовою у наданні інформації пересилання запиту суб'єкту, який є розпорядником відповідної інформації.
3. Закон України «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на правовідносини, які виникли між сторонами.
4. Запитувана інформація відноситься до службової.
1. Не є відмовою у наданні інформації надіслання запитувачу листа з повідомленням про необхідність відшкодувати фактичні витрати на копіювання документів, що будуть надані.
2. Не є відмовою у наданні інформації пересилання запиту суб'єкту, який є розпорядником відповідної інформації.
3. Закон України «Про доступ до публічної інформації» не поширюється на правовідносини, які виникли між сторонами.
4. Запитувана інформація відноситься до службової.
підстава перша
Спочатку гроші, потім — інформація
У справі № 805/510/13-а суд, відмовляючи у задоволенні позову в частині вимог до ТУ ДСА, зазначив, що «фактично розпорядник інформації запитувачу в наданні відповідної інформації не відмовляв, а повідомив тільки про необхідність відшкодувати фактичні витрати на копіювання документів». Вказане рішення було оскаржене в апеляційному та касаційному порядках, але позиція судів залишилася незмінною.
підстава друга
Перенаправлення іншому розпоряднику — не відмова
Виходячи з обставин справи № 2а-11882/11/0170/11, ТУ ДСА переслало за належністю запит позивача про надання інформації про те, який суд має розглядати його справу та які реквізити для сплати судового збору до окружного адміністративного суду. Суд першої інстанції не знайшов порушень в діях ТУ ДСА та відмовив у задоволенні позову.
Вказане рішення було залишене без змін апеляційним судом. При цьому було встановлено, що на спірні правовідносини поширюється дія Закону, а ТУ ДСА є розпорядником публічної інформації, стосовно надання якої виник спір, зокрема щодо «інформації про повні найменування та поштові адреси судів першої інстанції у м. Сімферополі».
Проте суд зазначив, що «супровідний лист не містить відмови у наданні інформації, а лише повідомляє позивача про направлення його запиту до Окружного адміністративного суду АР Крим», а «позивачем не надано доказів відмови відповідача від надання запитуваної позивачем інформації».
Відмовляючи у задоволенні вимоги про зобов'язання ТУ ДСА надати запитувану інформацію, суд зазначив, що «для надання відповіді позивачу відповідач повинен надати правову оцінку позовній заяві позивача та самостійно визначити підсудність справи», тобто відповідач має фактично надати правову допомогу позивачу, що не входить до його компетенції.
Також у справі № 814/129/17 суд не визнав жодних порушень зі сторони ТУ ДСА, яка надіслала запит позивача до належного розпорядника інформаці — відповідного суду. Вказана справа стосувалася надання інформації про працівників суду, на яких покладено обов'язки щодо приймання судових справ, а також надання копій журналів вхідної кореспонденції та судових справ.
У справі № 826/3446/14 суд встановив наявність порушень з боку ДСА вимог Закону, оскільки ДСА не були надані докази виконання передбаченого ч. 3 ст. 22 цього Закону обов'язку направити запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.
В цій справі запитувач просив надати інформацію про антивірусне програмне забезпечення, яке використовується в ДСА та судах, проте ДСА надала таку інформацію тільки в тій частині, яка стосується її. В решті було зазначено, що кожен суд та ТУ ДСА самостійно здійснює закупівлю відповідного програмного забезпечення.
Задовольняючи частково позов, суд виходив з того, що ДСА було відомо, хто є розпорядником інформації, яка запитувалася, а тому на виконання вимог закону вона була зобов'язана переслати відповідний запит належним розпорядникам інформації, чого зроблено не було і що призвело до порушення прав позивача. Задовольняючи позов, суд зобов'язав ДСА виконати обов'язок, передбачений ч. 3 ст. 22 Закону. Це рішення було залишене без змін апеляційним судом, а касаційний суд відмовив у відкритті касаційного провадження.
Вказане рішення було залишене без змін апеляційним судом. При цьому було встановлено, що на спірні правовідносини поширюється дія Закону, а ТУ ДСА є розпорядником публічної інформації, стосовно надання якої виник спір, зокрема щодо «інформації про повні найменування та поштові адреси судів першої інстанції у м. Сімферополі».
Проте суд зазначив, що «супровідний лист не містить відмови у наданні інформації, а лише повідомляє позивача про направлення його запиту до Окружного адміністративного суду АР Крим», а «позивачем не надано доказів відмови відповідача від надання запитуваної позивачем інформації».
Відмовляючи у задоволенні вимоги про зобов'язання ТУ ДСА надати запитувану інформацію, суд зазначив, що «для надання відповіді позивачу відповідач повинен надати правову оцінку позовній заяві позивача та самостійно визначити підсудність справи», тобто відповідач має фактично надати правову допомогу позивачу, що не входить до його компетенції.
Також у справі № 814/129/17 суд не визнав жодних порушень зі сторони ТУ ДСА, яка надіслала запит позивача до належного розпорядника інформаці — відповідного суду. Вказана справа стосувалася надання інформації про працівників суду, на яких покладено обов'язки щодо приймання судових справ, а також надання копій журналів вхідної кореспонденції та судових справ.
У справі № 826/3446/14 суд встановив наявність порушень з боку ДСА вимог Закону, оскільки ДСА не були надані докази виконання передбаченого ч. 3 ст. 22 цього Закону обов'язку направити запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.
В цій справі запитувач просив надати інформацію про антивірусне програмне забезпечення, яке використовується в ДСА та судах, проте ДСА надала таку інформацію тільки в тій частині, яка стосується її. В решті було зазначено, що кожен суд та ТУ ДСА самостійно здійснює закупівлю відповідного програмного забезпечення.
Задовольняючи частково позов, суд виходив з того, що ДСА було відомо, хто є розпорядником інформації, яка запитувалася, а тому на виконання вимог закону вона була зобов'язана переслати відповідний запит належним розпорядникам інформації, чого зроблено не було і що призвело до порушення прав позивача. Задовольняючи позов, суд зобов'язав ДСА виконати обов'язок, передбачений ч. 3 ст. 22 Закону. Це рішення було залишене без змін апеляційним судом, а касаційний суд відмовив у відкритті касаційного провадження.
підстава третя
Не ті правовідносини
У справі № 2а-7287/11/1370 суд встановив, що положення Закону не поширюються на правовідносини, пов'язані з отриманням копій судових рішень, оскільки ці правовідносини врегульовані спеціальним законом — Законом України «Про доступ до судових рішень». Вказане рішення було залишене без змін апеляційним та касаційним судами. В цій справі позивач хотів отримати від ДСА копії всіх рішень за певною категорією справ.
У справі № 826/3751/15 позивач неодноразово звертався до ДСА щодо надання інформації про те, які рішення щодо неї були внесені до ЄДРСР.
У відповідь на перший запит ДСА надала йому інформацію про реєстраційні номери відповідних рішень.
У наступному запиті він просив надати інформацію по кожному вказаному реєстраційному номеру про те, на підставі якої ухвали була внесена інформація. ДСА також надала інформацію на цей запит.
В третьому запиті він просив надати інформацію про те, які рішення і щодо кого були прийняті за даними ухвалами, які номери кримінального провадження і т.і. У відповідь на цей запит ДСА повідомила, що правової оцінки електронних копій судових рішень, включених до реєстру, вона не надає.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд виходив з того, що «для доступу до судових рішень законодавством чітко передбачено ведення ДСА України Єдиного державного реєстру судових рішень та встановлені процесуальним законом чи Законом України «Про доступ до судових рішень» порядки». Суд також встановив, що доступ до судових рішень не регулюється положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки це є предметом регулювання спеціального закону — Закону України «Про доступ до судових рішень». Вказана правова позиція була підтверджена і апеляційним судом.
У справі № 826/3751/15 позивач неодноразово звертався до ДСА щодо надання інформації про те, які рішення щодо неї були внесені до ЄДРСР.
У відповідь на перший запит ДСА надала йому інформацію про реєстраційні номери відповідних рішень.
У наступному запиті він просив надати інформацію по кожному вказаному реєстраційному номеру про те, на підставі якої ухвали була внесена інформація. ДСА також надала інформацію на цей запит.
В третьому запиті він просив надати інформацію про те, які рішення і щодо кого були прийняті за даними ухвалами, які номери кримінального провадження і т.і. У відповідь на цей запит ДСА повідомила, що правової оцінки електронних копій судових рішень, включених до реєстру, вона не надає.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд виходив з того, що «для доступу до судових рішень законодавством чітко передбачено ведення ДСА України Єдиного державного реєстру судових рішень та встановлені процесуальним законом чи Законом України «Про доступ до судових рішень» порядки». Суд також встановив, що доступ до судових рішень не регулюється положеннями Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки це є предметом регулювання спеціального закону — Закону України «Про доступ до судових рішень». Вказана правова позиція була підтверджена і апеляційним судом.
підстава четверта
Не публічна, а службова
У справі № 824/718/13-а запитувач звернувся до суду через те, що ТУ ДСА відмовило йому у наданні копій наказів про затвердження витрат на копіювання або друк документів та переліку відомостей, що становлять службову інформацію. Суд фактично погодився з позицією ТУ ДСА, що запитувана інформація належить до «внутрішніх документів управління організаційно-розпорядчого характеру», а розпорядник інформації «вжив всіх заходів, передбачених ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо надання позивачеві вчасної інформації на вищезгадані запити». При цьому суд вимоги «трискладового тесту» при обмеженні доступу відповідачем до інформації не застосував.
Апеляційний суд це рішення скасував і визнав безпідставною відмову у наданні запитуваних копій наказів, оскільки запитувана інформація є «публічною інформацією, і не може бути віднесена до внутрішньої інформації організаційно-розпорядчого характеру». З таким висновком погодився і касаційний суд.
Справа № 820/10334/13-а стосувалася надання на запит статистичної інформації про розгляд судових справ щодо осіб, які знаходяться під вартою понад 2,5 роки. Як слідує зі змісту рішення, ТУ ДСА відмовило у наданні такої інформації, через те, що «відсутні такі дані в територіальному управлінні та те, що вказана інформація стосується процесуальних дій суду, а другий відповідач не наділений повноваженнями втручатися в процесуальні дії суддів». Відмовляючи у задоволенні позовних вимог до ТУ ДСА, суд взагалі не проаналізував наявність визначених законом підстав для відмови ТУ ДСА у наданні інформації. Натомість в контексті вимог до іншого відповідача — апеляційного суду — суд зазначив, що ця інформація є службовою.
Апеляційний суд це рішення скасував і визнав безпідставною відмову у наданні запитуваних копій наказів, оскільки запитувана інформація є «публічною інформацією, і не може бути віднесена до внутрішньої інформації організаційно-розпорядчого характеру». З таким висновком погодився і касаційний суд.
Справа № 820/10334/13-а стосувалася надання на запит статистичної інформації про розгляд судових справ щодо осіб, які знаходяться під вартою понад 2,5 роки. Як слідує зі змісту рішення, ТУ ДСА відмовило у наданні такої інформації, через те, що «відсутні такі дані в територіальному управлінні та те, що вказана інформація стосується процесуальних дій суду, а другий відповідач не наділений повноваженнями втручатися в процесуальні дії суддів». Відмовляючи у задоволенні позовних вимог до ТУ ДСА, суд взагалі не проаналізував наявність визначених законом підстав для відмови ТУ ДСА у наданні інформації. Натомість в контексті вимог до іншого відповідача — апеляційного суду — суд зазначив, що ця інформація є службовою.
Висновки
1
У зв'язку з проведенням судової реформи спостерігається чітка тенденція зростання інтересу громадськості до інформації, яка є у розпорядженні ВККС та ВРП. Одним з проявів цього є збільшення кількості справ, у яких запитувачами інформації оскаржується відмова цих органів у її наданні.
2
Аналіз судової практики розгляду спорів проти ВККС/ВРП/ДСА щодо доступу до публічної інформації показав, що суди найчастіше відмовляють у задоволенні позовних вимог у таких справах, зокрема з 34 розглянутих справ суди першої інстанції відмовили у задоволенні позовних вимог у повному обсязі у 28 справах (82%). Лише в 4 справах суд вищої інстанції скасував рішення та задовольнив частково позов про доступ до публічної інформації, а в одній справі — змінив мотивувальну частину рішення.
3
При оцінці правомірності відмови у наданні інформації на запит у зв'язку з тим, що така інформація є службовою, в переважній більшості суди не обмежуються лише встановленням того, що така інформація віднесена розпорядником до відповідного переліку, а в кожному випадку застосовують вимоги «трискладового тесту» для визначення правомірності віднесення інформації до службової.
4
Мають місце випадки, коли, оцінюючи законність відмови розпорядника у наданні інформації, суди вдаються як до розширювального тлумачення наведених підстав такої відмови, знаходячи в них ознаки застосування «трискладового тесту», так і до їх доповнення.
5
Інколи суди хоча й декларують застосування «трискладового тесту» при визначенні правомірності відмови розпорядника у наданні інформації, проте фактично його не застосовують. Зокрема, досить часто у рішеннях не вказано, в чому конкретно полягає шкода від опублікування запитуваної інформації, чому ця шкода є істотною та як істотність такої шкоди співвідноситься із суспільним інтересом в отриманні інформації.
6
Були виявлені справи, в яких суд вдавався до інтерпретації мети та змісту інформаційного запиту позивача навіть всупереч позиції самого позивача, тобто суд встановлював, яку інформацію «насправді» хотів отримати позивач, та здійснював оцінку правомірності відповіді розпорядника інформації, виходячи з такого розуміння.
7
Викликає стурбованість позиція, яку зайняв суд у справі № 9901/612/18, в якій були визнані правомірними дії розпорядника інформації, котрий самостійно визначив, яка з наявної в нього інформації має бути надана на запит (зокрема, Комісія самостійно визначила, що є протоколами ГРД), що в подальшому може призвести до зловживань з боку розпорядників інформації в частині надання повної інформації на запити.
8
Середні строки розгляду цієї категорії справ у багатьох випадках перевищують встановлені законодавством. Також виявлені факти порушення строків оприлюднення скорочених та повних рішень у ЄДРСР.
На сайті використано іконки від Tilda Publishing
Контакти
Як нас Підтримати?
Дякуємо за небайдужість, увагу та допомогу!
Для змі
Коректне часткове або повне цитування нашого контенту вітається за умови посилання на Фундацію DEJURE.
Також ви завжди можете звернутись до нас за ексклюзивним коментарем.
Також ви завжди можете звернутись до нас за ексклюзивним коментарем.