Наприкінці 2016-го року розпочала свою діяльність Громадська рада доброчесності (ГРД) – незалежний громадський орган, покликаний сприяти Вищій кваліфікаційній комісії суддів (ВККС) в оцінюванні чинних суддів та доборі кандидатів на суддівські посади. ГРД на підставі зібраної інформації робить висновки щодо їх відповідності критеріям професійної етики та доброчесності. У разі ухвалення негативного висновку суддя/кандидат може підтвердити свою відповідність лише за умови, що за це проголосувало не менше ніж 11 членів ВККС. За більш ніж 4 роки ГРД ухвалила висновки щодо близько тисячі суддів та кандидатів на посади суддів.

Багато суддів вирішили заперечити свою недоброчесність у звичний для них спосіб – через отримання судового рішення. Вони масово почали звертатись до адміністративних судів з позовами до ГРД. Загалом судді ініціювали близько 100 таких судових справ. У деяких провадження все ще тривають, проте в більшості справ рішення про визнання висновків протиправними набрали законної сили, оскільки такі не оскаржувалися. Цікаво, що 80% таких справ розглянув Окружний адміністративний суд м. Києва, у якому практично усі судді отримали висновки ГРД про їх невідповідність критеріям доброчесності. Ці судді, включаючи голову суду Павла Вовка теж оскаржували висновки ГРД до суду. Їх позови розглядав Київський окружний адмінсуд.

Як судді судять інших суддів, яких ГРД визнала недоброчесними, з яких підстав відмовляють чи задовольняють такі позови та що з цим не так? Спробуємо розібратись у цьому аналітичному матеріалі.

Адміністративні суди повинні розглядати спори у сфері публічно-правових відносин з метою захисту прав, зокрема, фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, до яких ми в першу чергу відносимо органи державної влади.

Хоча ГРД визначається "органом", проте вона не є суб'єктом владних повноважень, який приймає обов'язкові для виконання рішення. ГРД має статус колегіального дорадчого органу, утвореного для виконання допоміжних і консультативних функцій, без делегування їй будь-яких повноважень ВККС чи її членів (консультативна функція неадміністративного характеру). ГРД збирає про суддів інформацію та надає її ВККС, яка приймає відповідні рішення.

Тому, ГРД не може виступати відповідачем у жодній справі, а її висновки про недоброчесність не можуть бути скасовані. Такі висновки – це результат збору інформації, отриманої з офіційних сайтів, повідомлень у ЗМІ та інших джерел, а також оцінка членів ГРД цієї інформації. Вони також відображають враження, яке може скластись у стороннього спостерігача щодо того чи поводяться судді етично на своїй посаді та в повсякденному житті, чи співмірний їх стиль життя тим доходам, які вони задекларували та чи нажиті статки їх родини відповідають доходам.

Такий висновок підтверджується правовою позицію Великої Палати Верховного Суду (а суди зобов'язані враховувати правові позиції ВС), викладену у постанові від 27.05.2020 у справі № 9901/88/19. У цій справі позивач просив визнати незаконним і скасувати рішення, прийняте щодо нього на спеціальному спільному засіданні ВККС та Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ), а також визнати протиправним проведення самого засідання.

Щодо статусу Громадської ради міжнародних експертів (ГРМЕ) суд зазначив:

ГРД, як і ГРМЕ, є допоміжним органом ВККС, що не приймає рішення, які мають правові наслідки для суддів і відповідно теж не наділена правосуб'єктністю. У ГРД навіть менше повноважень щодо допомоги у відборі суддів, адже члени ГРМЕ мали право голосу на рівні з членами ВККС. Втім, рішення за результатами такого голосування вважається прийнятим ВККС.

Зрештою 30.03.21 КАС ВС ухвалив постанову у справі № 160/9844/19, якою сформував чітку правову позицію щодо статусу ГРД та її рішень:

Отже, позиція Верховного Суду, з якою ми безумовно погоджуємось, полягає в тому, що спори щодо скасування висновків ГРД не підлягають судовому розгляду взагалі, адже такі висновки:

1. не прийняті суб'єктом владних повноважень;
2. не створюють самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя.

Відзначимо, що деякі суди ще до цього рішення займали схожу позицію. Для прикладу Рівненський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 листопада 2020 року у справі № 140/3752/19 закрив провадження саме через те, що ГРД не є суб'єктом владних повноважень. Ця ухвала залишена у силі апеляційним судом.

Щодо статусу ГРД також варто додати, що вона навіть фізично не могла брати участь у судових засіданнях, адже:

• немає свого представника – особи, яка мала б право представляти інтереси ГРД, підписати договір з адвокатом тощо;
  
• не має поштової адреси, за якою ГРД могла б отримувати повістки та інші процесуальні документи;
  
• немає фінансування для оплатити судового збору за подання апеляції та інші дії (поштові витрати, друк тощо);
  
• немає власного рахунку, з якого можна робити будь-які платежі (до речі, суди без проблем присуджували стягнути на користь позивачів сплачені ними судові збори за рахунок бюджетних асигнувань ГРД, яких у неї в принципі немає і бути не може).
  

Водночас в усіх проаналізованих у цій аналітиці справах суди визнавали ГРД належним відповідачем та розглядали справи попри очевидну неможливість її участі у них. Усі ці справи розглядались без участі ГРД, а багато – навіть без формального повідомлення про позов та відповідне провадження (пошта надсилалась судами на адресу ВККС, де ГРД не знаходиться). Також справи розглядались без заперечень ГРД. Оскільки в адміністративних справах обов`язок доказування покладається на відповідача-суб`єкта владних повноважень, то неподання ГРД відзиву деякі суди розцінювали, як визнання позову. Наразі ті справи, у яких ще триває провадження, фактично розглядаються при відсутності повноважного складу ГРД.

Враховуючи, що їх рішення ГРД не може оскаржити, більшість справ вирішені на рівні судів першої інстанції і рішення про скасування висновків ГРД вступили у силу. Лише в кількох справах, де позивачі оскаржували відмову у задоволенні позовних вимог, справи доходили до вищих інстанцій.

У чотирьох справах суди прийняли рішення про відмову у задоволенні позовних вимог до ГРД про скасування висновку про недоброчесність судді й рішення, яким таких висновок затвердили.

При цьому суди зазначали, що:

• висновок за своєю природою є ненормативним індивідуальним актом, джерелом інформації неправового характеру, одержаної з відкритих джерел, а оцінка такої інформації віднесена до повноважень ВККС;
  
• ГРД лише сприяє ВККС в питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Висновок ГРД є інформацією, яка міститься у досьє кандидата і підлягає дослідженню ВККС з-поміж іншої інформації при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності;
  
• внаслідок ухвалення ВККС рішення висновок ГРД є фактично реалізованим, оскільки вичерпав свою дію;
• скасування висновку ГРД не призведе до відновлення прав позивача та не сприятиме їх ефективному захисту.

У цих справах ключовим для прийняття рішення про відмову стало те, що скасування висновку ГРД не захистить право судді, який його оскаржує. Іншими словами, судді неправильно сформували свої позовні вимоги й вибрали неефективний спосіб захисту свого права.

Варто звернути увагу на справу № 800/264/17, в якій ВП ВС виклала правову позицію у постанові від 26.06.2018 й погодилась із рішенням КАС ВС про відмову у задоволенні позовних вимог. Щодо статусу ГРД у цій постанові зазначено, що "ГРД лише сприяє Комісії в питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Висновок ГРД є інформацією, яка міститься у досьє кандидата і підлягає дослідженню Комісією з-поміж іншої інформації при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності."

І хоча суди зобов'язані враховувати правові позиції Верховного Суду у подібних правовідносинах, проте, задовольняючи вимоги в інших справах, вони зовсім не застосовували позицію у вказаній справі.

Лише у справі № 160/9844/19 суди вказали, що ГРД не є суб'єктом владних повноважень, а спір щодо скасування висновку ГРД не підлягає судовому розгляду.

Втім, більшість судів щодо ідентичних позовних вимог доходили до протилежного висновку і скасовували висновок ГРД та рішення, яким його затверджували. Цікавою є мотивація, яку вони зазначали у своїх рішеннях.

Розглядаючи питання чи є ГРД належним відповідачем у таких справах суди вказували, що:

Закон "Про судоустрій і статус суддів" покладає на ГРД функцію щодо участі у проведенні кваліфікаційного оцінювання з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями, тобто відповідач фактично бере участь у формуванні суддівського корпусу, впливає на суддівську кар'єру та наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, а тому є іншим суб`єктом, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто є суб'єктом владних повноважень. Крім того, оскільки процес складення та надання висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики є здійсненням владних управлінських функцій та стосується проходження позивачем публічної служби, даний спір є публічно-правовими та підлягає розгляду за правилами КАС України.

Такий висновок про наявність владних повноважень у ГРД суперечить законодавству. Те, що ГРД "бере участь у формуванні" не означає, що ГРД приймає обов'язкові для виконання рішення.

Цікаво, що деякі суди обгрунтовували наявність "впливу" ГРД на прийняття рішення тим, що при негативному висновку щодо судді, "ВККС може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами". Тобто, те що для голосування потрібно більше голосів, означає можливість ГРД впливати на його результати.

Не менш цікавими є висновки судів щодо природи висновку ГРД:

• оскільки висновки ГРД, затверджені відповідними рішеннями, як одностороннє владне волевиявлення, є обов'язковими для розгляду ВККС та є правовими актами індивідуальної дії (оскільки безпосередньо стосується прав та інтересів позивача, і підлягають дослідженню у межах кваліфікаційного оцінювання), на підставі якого виникають публічно-правові відносини, то спори щодо таких висновків мають характер публічно-правового спору, який вирішується за правилами КАС України;
  
  
• висновок ГРД є обов'язковими для розгляду іншим суб'єктом (ВККС), стосується прав та інтересів конкретно визначеної особи та, відповідно, є правовим актом індивідуальної дії, на підставі якого виникають публічно-правові відносини. Отже, процес надання для ВККС висновку про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям доброчесності та професійної етики, містить усі ознаки владної управлінської діяльності.
  

Втім, є випадки, де суд визнавав, що висновок ГРД і рішення, яким його затвердили, "розраховані на одноразове застосування, бставини спростовані під вказані документи є такими, що припинили на позивача свій вплив, оскільки викладені в них очас співбесіди не тільки на засіданні ВККС… але й на засіданні ВРП". Але далі суд вказує, що спірні документи "фактично відновили свій вплив" із призначенням нового відбору на посаду судді Верховного Суду. Ймовірно ми маємо справу з юридичним феноменом, коли документ може вичерпати свою дію та при цьому мати зворотню дію в часі й відновити силу, коли це потрібно.

Варто зазначити, що те, що ВККС повинна розглянути висновки ГРД не означає, що ВККС зобов'язана прийняти рішення, яке збігатиметься із висновком ГРД. І суди неправильно трактують ГРД, як вищий орган, що має будь-які повноваження над ВККС.

Визнаючи ГРД суб'єктом владних повноважень, а її висновки "одностороннім владним волевиявленням", суди аналізували також і зміст висновків та доводи позивачів про те, що вони порушують їх немайнові права. В основному аргументація судів зводилась до таких позицій:

В усіх рішення суди вказували, що висновки ГРД є її припущеннями та оціночними судженнями, які базуються на неповній, недостовірній чи неперевіреній інформації. Водночас ГРД не має права оцінювати інформацію із декларацій судді, адже такі повноваження покладені на НАЗК, не має права брати до уваги інформацію з актів ВРП щодо притягнення судді до відповідальності, адже це рішення ще оскаржується тощо. Схожі висновки викладені й щодо повідомлень про суддю у ЗМІ – це теж оціночні судження журналістів, неважливо чи викладають вони при цьому факти.

Наведена аргументація, на наше переконання, є "натягнутою" і зазвичай не спростовує висновків ГРД. У деяких випадках судді, які розглядали справи проти ГРД, проявляли очевидну упередженість. Для прикладу, у рішенні ОАСКу у справі № 640/21748/19 (суддя Кармазін О.А.) ГРД названо "групою осіб, перелік яких надалі надрукований на аркуші паперу із назвою "Протокол електронного голосування". Сам ж висновок ГРД вказано у лапках, чим підкреслюється ставлення судді до цього документа. Звертає увагу і те, що доволі часто окремі справи щодо оскарження висновків розглядались у незвично короткі строки та з поданням т.зв. "віялових позовів" (коли одразу подається кілька аналогічних позовів для того, щоб потрапити на лояльного суддю).

Окремі рішення яскраво демонструють надуманість аргументів на користь судді. Наприклад, суд скасував висновок ГРД про неетичність поведінки судді, який базувався на розміщеному в інтернеті відеозаписі розмови цієї судді з журналістами. Суд вирішив, що ГРД неправомірно зробила такий висновок, оскільки не провела лінгвістичну експертизу та експертизу оригінальності запису та відсутності його монтажу. При цьому сама суддя не заперечувала факт та зміст цієї розмови. На думку суду, члени ГРД не можуть самостійно оцінити зміст висловлювань й для цього необхідна допомога експерта. За такою абсурдною логікою будь-яку інформацію із висновку повинні оцінювати експерти, а не ГРД.

Такими ж, м'яко кажучи, дивними виглядають аргументи судів, що висновок ГРД начебто не підписано. "Живих" підписів на висновках ГРД дійсно немає, бо всі вони підписані цифровим підписом та передаються до ВККС виключно у електронній формі. Не менш яскравим є висновок суду, що начебто ГРД має право аналізувати лише факти недоброчесності, які суддя допустив після 30.09.2016.

А щодо улюбленого аргументу судів, що ГРД не має право перевіряти декларації суддів та орієнтуватись виключно на рішення НАЗК, то Верховний Суд повністю його спростував ще у 2019 році. У рішенні КАС ВС від 04.03.2019 у справі № 9901/729/18, яке залишено у силі постановою Великої Палати Верховного Суду від 26.11.2019 прямо вказано, що для оцінювання доброчесності судді на підставі декларацій рішення НАЗК не потрібно. Більше того, для висновку про недоброчесність судді достатньо обґрунтованого сумніву, що не спростований суддею.

У рішеннях судів часто є посилання на практику Європейського суду. Однак ЄСПЛ раніше не висловлювався щодо схожих процедур оцінювання суддів, а в останньому рішенні "Джоджай проти Албанії" (Xhoxhaj v. Albania) від 09.02.2021 навпаки підтвердив відповідність таких процедур Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Отже аргументи щодо незаконності висновків ГРД суперечать логіці й меті створення ГРД, законодавству, правовим позиціям Верховного Суду та доволі часто – здоровому глузду. Фактично суди розвинули власне тлумачення законодавства, за яким ГРД може повідомляти ВККС лише позитивну інформацію про суддю. Адже будь-яка негативна інформація або зібрана з "перевищенням повноважень", або є необ'єктивним припущенням чи оцінкою інших осіб.

Суди задовольняли позовні вимоги частково у справах, в яких позивачі просили не тільки визнати протиправним та скасувати висновок ГРД, а заявляли й інші вимоги. Щодо цих вимог суди ставали на бік відповідача та відмовляли у частині, де судді просили зобов'язати ГРД:

Ведення суддівського досьє забезпечує ВККС, ГРД не має повноважень ані додавати, ані вилучати документи із суддівського досьє.

Ця вимога не є належним способом захисту та не входить до компетенції ГРД. Перебування в досьє скасованого висновку не створює будь-яких правових наслідків для цілей його застосування.

З набранням законної сили рішенням суду про скасування висновку ГРД, він не створює будь-яких правових наслідків з моменту прийняття. Його вилучення (відмови у вилученні) із сайту ГРД належить до відносин, які можуть виникнути у майбутньому. Тому така вимога не є належним способом захисту. Відмовляли суди також через те, що позови суддів не містили обґрунтування порушеного права. Втім, в одному рішенні таку вимогу суд все-таки задовольнив, оскільки "вилучення такого висновку з інформаційного порталу (сайту) ГРД не вплине на будь-які права інших учасників інформаційних відносин, але відновить права позивача, оскільки щодо нього не буде розміщена інформація у Висновку, який визнаний протиправним та скасований."

Такий спосіб захисту не призведе до відновлення порушеного права позивача як кандидата у конкурсі на зайняття вакантних посад суддів, оскільки відповідний конкурс вже минув.

Практично в усіх справах суди без вагань скасовували висновки ГРД про недоброчесність суддів. Суди визнавали, що ГРД є суб'єктом владних повноважень, а її висновки – правові акти індивідуальної дії. Навіть у тих справах, де позивачам відмовляли, суди обґрунтовували свої рішення тим, що скасування висновку "не захистить їхні права", адже за своєю природою цей акт вичерпав свою дію, а не тим, що висновок ГРД по суті не є тим рішенням, яке можна оскаржити в адміністративному судочинстві.

Не враховували суди правову позицію ВП ВС щодо статусу ГРМЕ (відсутність правосуб'єктності у допоміжного органу ВККС), ні навіть рішення ВП ВС, яким суд відмовив у задоволенні позовних вимог і зазначив, що "ГРД лише сприяє Комісії в питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення".

Крім того, задовольняючи позовні вимоги, суди зазначали, що висновки ГРД є її припущеннями, а зібрана інформація (чи її частина) про суддів не повинна враховуватись, адже ГРД вийшла за межі своїх повноважень. Наприклад, проаналізувала декларацію судді самостійно, а не звернулась для цього до НАЗК.

Можемо підсумувати, що суди виробили власну практику, що дуже звузила обсяг інформації, яку може враховувати ГРД та вказувати у своїх висновках. Така практика суперечить законодавству, що не обмежує ГРД у джерелах інформації. Практично всі ці рішення прийняли суди першої інстанції, вони не переглядались в апеляційному чи касаційному порядку.

Рішення рекомендувати суддю на посаду чи звільнити приймає ВККС, яка враховує інформацію із висновку ГРД. І саме на ВККС лежить тягар та відповідальність за порушення немайнових прав судді у разі прийняття неправомірного рішення. Втім, українські суди продовжують розглядати справи, відповідачем у яких виступає ГРД.

Чи можна це пояснити тим, що судді, які задовольнили вимоги у 57 справах щодо ГРД із 80, самі мають негативні висновки? Майже всі вони з Окружного адміністративного суду міста Києва. Можливо саме через негативні висновки щодо себе суддям настільки не подобається діяльність ГРД, що вони закривають очі на законодавство та "наділяють" її владними повноваженнями. Інакше вони не мали б права ухвалювати рішення щодо ГРД.

Ми уважно будемо слідкувати, як надалі розвиватиметься практика щодо оскарження висновків ГРД після прогресивного (і єдиного) рішення КАС ВС від 30.03.2021, яким суд задає прецедент: такі спори не підлягають судовому розгляду взагалі.