Рецензенти:

Кирило Захаров, СEO "Суд на долоні"
Ренат Насрідінов, аналітик ГО "Український центр суспільних даних"

У червні-липні 2020 року Міністерство цифрової трансформації України (Мінцифра) зібрало від громадськості пропозиції щодо пріоритетних сфер розвитку відкритих даних та нових наборів даних, які держоргани мали б оприлюднювати. На базі цих пропозицій Мінцифра планувала підготувати проєкт змін до Постанови Кабінету Міністрів України № 835. Ця Постанова визначає набори даних, які державні органи мають оприлюднювати в форматі відкритих даних та встановлює вимоги щодо того, як саме це має відбуватися.

Тоді Фундація DEJURE закликала своїх підписників голосувати за визнання даних щодо здійснення судочинства пріоритетними та подала на розгляд Мінцифрі пропозиції щодо нових наборів даних, які б мали публікувати органи судової влади. Пропозиції підтримала низка інших громадських організацій та представники бізнесу, що працюють з відкритими даними.

І ось, на початку грудня 2020 року Мінцифра нарешті оприлюднила проєкт змін до Постанови № 835 для громадського обговорення. Ознайомившись із проєктом змін, зазначимо, що він все ж пропонує визнати дані у сфері судочинства пріоритетними до оприлюднення, та враховує переважну більшість наших пропозицій щодо нових наборів даних.

Про те, чому така "пріоритетність" - важлива, про нові набори даних та їхню користь, а також про "вразливі місця" проєкту, які варто виправити до того, як він потрапить на розгляд КМУ, розповідають Андрій Химчук та Марія Скоропад.

Проєкт змін пропонує визнати публікацію даних у сфері судочинства одним із пріоритетів державної політики щодо відкритих даних (нарівні із даними у сферах юстиції, охорони здоров'я, екології та захисту навколишнього середовища, транспорту та інфраструктури, державних фінансів та податків). При цьому варто підкреслити унікальність, того що сфера судочинства потрапила до пріоритетних, адже навіть відповідна директива Європейського Союзу щодо відкритих даних не відносить дані цієї сфери до таких.

Також проєкт пропонує зобов'язує Мінцифру визначити у кожній з пріоритетних сфер набори даних високої цінності. Очікується, що їхній перелік вона затвердить протягом трьох місяців після затвердження КМУ змін до Постанови № 835. Після затвердження такого списку, протягом шести місяців Мінцифра має розробити, спільно із "заінтересованими органами", вимоги до структури та оприлюднення таких наборів.

Чому це важливо? Наразі державні органи самі визначають, в якому форматі вони оприлюднюють набори даних. Постанова № 835 передбачає певні вимоги щодо форматів файлів для публікації наборів, однак не встановлює конкретних вимог до змісту/інформації, що має міститися в них. Так само визначення періодичності оновлення того чи іншого набору є дискрецією розпорядника.

Тобто, Мінцифра разом із розпорядниками зможе напрацювати максимально конкретні вимоги щодо наборів даних високої цінності. Це дозволить уникати ситуацій, коли розпорядники публікують в наборі не всі дані, якими володіють, а також коли вони надто рідко оновлюють набори, аби ті були актуальними та цінними для потенційних користувачів. Відповідно, й самі розпорядники матимуть чіткіше розуміння щодо того, як саме виконувати свої зобов'язання у цій сфері.

Проте з редакції запропонованих змін складається враження, що Мінцифра винятково на власний розсуд визначатиме, які саме з наборів у згаданих сферах мають високу цінність, а вимоги щодо структури та оприлюднення таких наборів розроблятимуться лише із "заінтересованими органами", тобто самими ж розпорядниками.

Виходить, що проєкт змін до Постанови не передбачає залучення громадськості та бізнесу до цих процесів, хоча така кооперація була б дуже корисною та необхідною, адже часто вони є основними "споживачами" наборів відкритих даних.

До проєкту змін до Постанови №835 також потрапила низка нових наборів даних судової влади, які раніше Фундація DEJURE запропонувала туди включити. Розповімо про те, що це за набори, та чим вони можуть бути корисними.

• Протоколи авторозподілу судових справ між суддями

Нині такі доступні винятково через сайт «Судова влада України» у текстовому форматі. Вони містять, зокрема, інформацію про час розподілу справи на суддю, його/її спеціалізацію (якщо така є), кількість суддів, серед яких система зробила вибір. Втім, сайт не дозволяє завантажувати ці звіти (зокрема, за певною вибіркою) а робота на самому вебсайті обмежена: вебсайт показує лише перші 50 записів, а під час пошуку потрібно проходити CAPTCHA. Якщо ж ці дані опублікують як набір, це дозволить виявляти, зокрема, судові справи, які розглядалися аномально довго чи аномально швидко, факти маніпулювання системою авторозподілу з боку працівників суду (внесення до неї суперечливих даних; нестандартну часову динаміку реєстрації справ у системі тощо) чи позивачів (так звані "каруселі"), а також факти відсутності протоколів авторозподілу у певних справах.

• Інформація про ефективність здійснення суддями правосуддя
  

ВККС веде суддівські досьє, в які додає відомості про ефективність здійснення правосуддя кожним суддею, зокрема: інформацію про навантаження судді, його скасовані або змінені судові рішення та підстави їх скасування, а також про дотримання суддею строків розгляду справ та виготовлення рішень. Таку інформацію ВККС оновлює раз на рік (додаючи її за попередній рік на початку нового).

На жаль, орган так і не створив автоматизовану систему ведення досьє, тому нині цієї інформації немає у формі відкритих даних. Вона доступна лиш у вигляді таблиць у форматі PDF (без текстового шару), що вкладені серед низки інших документів щодо кожного судді у досьє в такому ж форматі. Це не дозволяє автоматизовано обробляти та аналізувати ці дані - тобто, виявляти можливі цікаві викиди (outliers) у роботі суддів та судів. Наприклад, виявити суддів, рішення яких найчастіше скасовують вищі інстанції, після чого вже точково досліджувати причини такої ситуації; чи порівнювати навантаження конкретного судді/суду з іншими в межах регіону чи країни за попередні роки.

• Проєкти порядків денних засідань ВККС
  

Своєчасна публікація порядків денних засідань у форматі відкритих даних дозволить створити сервіси (зокрема у форматі чатботів), які б в автоматичному режимі стежили б за появою в них певних ключових слів, як то, наприклад, типу питання порядку денного, прізвища судді чи назви суду.

• Список суддів України
  

В Україні наразі відсутній та публічно доступний реєстр осіб, які працювали чи працюють суддями. Це значно ускладнює проведення аналізу кадрових змін в суддівському корпусі та їх причини, а актуальну інформацію про його склад неможливо отримати інакше, окрім як на запит.

• Інформація про результати кваліфікаційного оцінювання суддів
  

Сайт ВККС не містить єдиного зведеного документа, з якого можна було б отримати актуальну інформацію про хід кваліфікаційного оцінювання суддів (хто з суддів його вже пройшов, а хто - ні, коли саме, та з якими балами). Результати оцінювання суддів з конкретними балами можна віднайти лиш в окремих повідомленнях в стрічці новин сайту. Тому такий набір є необхідним усім зацікавленим сторонам для комплексного та зручного моніторингу цього процесу.

• Ухвали членів Вищої ради правосуддя (одноособові) про залишення дисциплінарних скарг без розгляду та повернення їх скаржникам
  

Хоча такі ухвали й становлять переважну більшість серед усіх рішень, які ухвалює ВРП за результатами розгляду дисциплінарних скарг, остання стверджує, що такі не є "рішеннями ВРП", через що відмовляється оприлюднювати їх у відповідному наборі. Саме цим й мотивована поява цих ухвал в Постанові № 835 у вигляді окремого набору даних. Без інформації про ці рішення та їх тексти неможливо повною мірою аналізувати результати діяльності ВРП з розгляду дисциплінарних скарг.

• Проєкти порядків денних засідань ВРП (та її дисциплінарних палат)
  

Своєчасна публікація порядків денних засідань ВРП та її дисциплінарних палат у форматі відкритих даних дозволить створити сервіси (зокрема у форматі чатботів), які б в автоматичному режимі стежили б за появою в них певних ключових слів, як то, наприклад, прізвища судді, скаржника, чи назви суду.

• Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами ВРП
  

У ВРП діє система авторозподілу, зокрема, дисциплінарних скарг щодо суддів між членами ВРП, аналогічна системі розподілу судових справ в судах. Однак у ВРП немає аналога вебсайту "Судова влада України", де можна було б подивитися, яка скарга на кого з членів ВРП розподілена, коли, та який номер дисциплінарного провадження присвоєний такій скарзі. Та й взагалі, ВРП відмовляється надавати таку інформацію на запит. Тому, хоча цей орган поки ще не був помічений на маніпуляціях з авторозподілом скарг, цей набір суттєво підвищить прозорість її діяльності.

• Інформація про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, Реєстр повідомлень суддів про втручання у здійснення правосуддя
  

ВРП добровільно почала публікувати ці набори на Порталі відкритих даних, хоча Постанова № 835 цього від неї не вимагає. Однак зважаючи на те, що для ВРП останнім часом характерні дії, спрямовані на зменшення прозорості власної роботи, цей набір варто включити до Постанови № 835, аби забезпечити, постійне опублікування цієї інформації. Тим паче, що вона стосується результатів виконання нею своїх основних функцій.

• Рішення Конституційного Суду України (в тому числі у формі ухвал)

Вперше до Постанови № 835 мають потрапити рішення Конституційного Суду України. Наразі робота з ними як з набором даних в тому форматі, у якому вони нині розміщені на сайті суду, є майже неможливою. Поза тим, що рішення розміщені у низці папок/підпапок, багато з них також оприлюднені винятково в форматі PDF без текстового шару. Публікація ж всіх рішень як набору даних дозволить зацікавленим особам створити на його основі власні пошукові інструменти ("Суду на долоні" чи "Бабусі"), які матимуть кращі пошукові дизайн та механізми, аніж нині сайт КСУ.

Чи впливає час включення набору даних до Постанови № 835 на обсяг, в якому його варто оприлюднити?

Чинна редакція Постанови № 835 взагалі не розкриває змісту принципів оприлюднення наборів відкритих даних, а лиш перелічує їх. Проєкт змін роз'яснює їх зміст. Зокрема, принцип "відкритості за замовчуванням" згідно з ним "полягає в забезпеченні оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка знаходиться у їх володінні за виключенням інформації яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом".

Втім, це тлумачення є дещо звуженим у порівнянні з тим, яке Мінцифра надала раніше на запит представників Фундації DEJURE листом № 1/11-2-Х-1447-20-1474-2020 від 18.09.2020. Тлумачення в листі передбачає, що розпорядники зобов'язані оприлюднювати набори даних "...безвідносно до часу включення відповідного набору даних до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних».

Відсутність цієї частини в тлумаченні принципу дозволить розпорядникам і надалі звужено трактувати свої зобов'язання щодо оприлюднення наборів даних. Наприклад, Державне підприємство "Інформаційні судові системи" трактує свій обов'язок оприлюднювати інформацію щодо стадій розгляду судових справ у форматі відкритих лише з того часу, як набули чинності зміни до Постанови № 835, якими туди додали цей набір даних (листопада 2019 року). При цьому, ДП володіє інформацією про стадії розгляду справ ще з середини 2015 року, а тому опублікований нині набір є неповним.

Куди мають вести посилання у наборах даних з рішеннями?

Аналізуючи набори даних органів судової влади, представники Фундації DEJURE виявили, що ВРП оприлюднила набір своїх рішень як таблицю, в якій посилання на рішення ведуть на них не як на файли, доступні для завантаження, а на сторінки вебсайту ВРП, на яких розміщені відповідні тексти. У цьому випадку тексти рішень є невіддільною частиною вебсторінок разом з елементами розмітки, що суттєво ускладнює автоматизовану обробку рішень, оскільки потребує від користувачів додаткових дій для очищення таких рішень від зайвих елементів.

Позицію, що посилання в наборі повинне дозволяти напряму завантажити певний файл без виконання додаткових дій на вебсайті, Мінцифра підтримує (листі від № 1/11-2-Х-1618-20-1633-2020 від 30.10.2020). Втім, ВРП не погоджується з цим роз'ясненням та не бажає змінювати посилання в наборі з рішеннями.

Можливо, ця проблема буде частково адресована тим, що, як пропонує проєкт змін до Постанови № 835, Мінцифра затвердить вимоги щодо того, як саме усі розпорядники мають оприлюднювати свої нормативно-правові акти та акти індивідуальної дії. Однак навіть у цьому випадку ці вимоги не стосуватимуться рішень розпорядників інформації як "спеціальних" наборів даних.

Проєкт змін до Постанови № 835 пропонує деякі прогресивні новели щодо порядку оприлюднення відкритих даних, які дійсно можуть підвищити прозорість роботи судової влади.

Зокрема, вагомим досягненням є визнання відкритих даних щодо судочинства пріоритетними та можливості визначення конкретних вимог до наборів даних високої цінності з цієї сфери.

До того ж Мінцифра врахувала у проєкті більшість побажань громадськості та запропонували додати до Постанови № 835 нові набори даних у сфері судочинства. Ці набори можуть бути корисними для створення автоматизованих сервісів, проведення антикорупційних розслідувань, а також комплексних аналітичних досліджень (у тому числі шляхом поєднання інформації з різних наборів даних) тощо.

Сподіваємося, що Кабінет Міністрів України підтримає запропоновані проєктом новели, зробивши цим діяльність судової влади прозорішою та підзвітнішою.