Пояснювальна записка до нещодавно прийнятого закону 1008 чітко ідентифікує лише одну проблему із діяльністю Вищої ради правосуддя (ВРП) — «затягування розгляду членами ВРП дисциплінарних скарг на дії суддів». Іронічно, що текст не містить жодного слова про причини таких проблем, натомість відразу пропонує набір готових рішень.

Які ж головні новели закону та чи спонукатимуть вони членів ВРП увімкнути «турборежим»?

Раніше вона мала таке лише в обмеженому вигляді (екс-голова ВРП, а нині суддя Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду навіть і не знав про це). Член ВРП міг ініціювати провадження лише коли про певні порушення судді йому/їй ставало відомо під час розгляду іншої дисциплінарної скарги (ч. 10 ст. 39 ЗУ «Про ВРП»). Тобто, якщо такі факти «спливли» під час розгляду рекомендацій Вищої кваліфкомісії суддів (ВККС) про призначення/переведення судді — то «руки» добросовісного члена ВРП (так, там траплялися й такі) були зв'язані. Потрібен був скаржник, який би написав відповідну скаргу, і лише тоді дисциплінарне провадження щодо судді могло розпочатися.

Але таке повноваження — лише інструмент, і чи принесе він більше користі, ніж шкоди - залежатиме від того, з якою метою ним користуватимуться члени ВРП. З одного боку, це дозволить їм оперативно відкривати провадження щодо висвітлених у медіа суддівських етичних порушень (наприклад, щодо судді, який вважав себе «царем» та «богом» під час спілкування з поліцейськими), та не чекати, доки хтось подасть щодо них скаргу.

З іншого боку ж, це також дозволить недобросовісним членам ВРП ініціювати провадження щодо незручних для системи суддів. Наприклад, підпишеться хтось з таких на сторінку судді Гольник/Брегея/Фоміна у Facebook, і бачитиме підрив авторитету правосуддя в кожному їхньому пості, де критикується діяльність судової системи. Ймовірно, що ризики таких зловживань і були причиною обмеження цього права ВРП в попередній редакції закону.

Закон 1008 вилучив положення закону, що у випадку неодноразового подання особою очевидно безпідставних дисциплінарних скарг ВРП має право ухвалити рішення про залишення без розгляду протягом одного року наступних скарг цієї особи.

Безумовно, такі оціночні критерії як «неодноразове подання» та «очевидно безпідставні скарги» є доволі суб'єктивними. Втім, на практиці ВРП застосувала ці повноваження лише одного разу за останні 3 роки, що навряд чи є доказом зловживання ними.

Напевно, головною новелою закону є скорочення строків розгляду дисциплінарних скарг дисциплінарними палатами ВРП, які є «першими інстанціями».

За попередньою редакцією закону, після реєстрації у ВРП скарги та її розподілу на члена ВРП така потрапляла в «лімбо-етап», який мав офіційну назву «попередня перевірка» скарги. Тривалість такої перевірки законом не врегульована. Певний час в Регламенті ВРП було визначено, що це має тривати не більше 45 днів, однак у лютому 2018 року ВРП вилучила це положення, та поставила юридичну заглушку «в розумний строк». Який, залежно від розуміння «розумності» кожного члена ВРП міг тривати й 2 роки.

Лише після того, як член ВРП підготує попередній висновок по скарзі, а дисциплінарна палата розгляне його та відкриє дисциплінарне провадження, починався законодавчо визначений строк на розгляд скарги тривалістю 90 днів. Він міг бути продовжений ще на 30 днів у виключних випадках. Але, знову ж таки, закон не визначав строку на розгляд палатою вже підготовленого попереднього висновку члена ВРП-доповідача.

Відтепер же, строк на розгляд ВРП дисциплінарної скарги становитиме 60 днів. І не з моменту відкриття провадження, а з моменту реєстрації скарги. Без можливості його продовження. Але тут законодавець недопрацював, оскільки забув видалити інше положення ЗУ «Про судоустрій і статус суддів», який передбачає 90-денний строк розгляду з моменту відкриття дисциплінарного провадження (ч. 13 ст. 49 ЗУ «Про ВРП». Таким чином, маємо два положення, які суперечать одне одному.

Майже вдвічі скоротилися строки на вчинення інших процесуальних дій в рамках дисциплінарного провадження:

Окрім скорочення строків, змінилися також правила щодо відкладення засідань дисциплінарних палат у разі, якщо суддя не з'явився на таке засідання.

Так, раніше суддя мав право клопотати про відкладення дисциплінарного слухання щодо нього у разі неможливості взяти участь у ньому з поважних причин. Відтепер же судді позбавлені такого права, а розгляд скарги без участі судді може бути відкладений виключно якщо суддя не був повідомлений, або ж повідомлений з порушенням триденного строку.

Як оцінити ці нововведення? З одного боку, ліквідоване "законодавче лімбо" у вигляді нерозумного строку на попередню перевірку дисциплінарних скарг, що надає процесу чіткішого таймлайну. І це мабуть і все корисне, що несуть в собі ці зміни. Адже міні-скорочення й так не дуже тривалих строків (з 7 до 3 днів) неспроможні суттєво вплинути на швидкість процедур, і лише додатково та безцільно навантажать Секретаріат ВРП. Причини ж затягування із розглядом скарг були не у відсутності чітко визначених чи тривалих строків, і цю проблему варто розглядати в двох аспектах: об'єктивному та суб'єктивному.

Об'єктивний аспект полягає в тому, що кількість скарг реально унеможливлює їхній якісний розгляд у встановлені строки навіть при повному штаті і налагоджених процесах. За даними голови ВРП Андрія Овсієнка, з 2017 до жовтня 2019 у ВРП надійшло 45 000 скарг. Відомо також, що ВРП бракує кадрів, матеріально-технічного забезпечення та ефективності внутрішніх робочих процесів. Приміром, Рахункова палата за результатами аудиту діяльності ВРП встановила, що станом на 1 січня 2019 року ВРП бракувало майже чверті дисциплінарних інспекторів. В цьому ж висновку згадується, що адмінприміщення ВРП вже має на 56 людей більше, аніж дозволяють можливості будівлі, і нових людей навіть ніде розташувати. Ці проблеми закон жодним чином не адресує та не вирішує. Аналіз же ефективності внутрішніх процесів ВРП хоча й був проведений, однак його результати лишаються непублічними.

Проте, залишається і суб'єктивний аспект. Він полягає в тому, що члени ВРП неодноразово ігнорували законодавчо визначені строки розгляду скарг (та й інших питань) за відсутності будь-яких об'єктивних підстав для цього. Часто такі дії, з боку стороннього спостерігача, видаються наданням преференцій окремим суддям, або ж механізмом «тримання їх на гачку». Наприклад, скаргу судді Ластовки на рішення дисциплінарної палати ВРП розглядала 294 дні, замість визначених законом 120-ти. Подання ВККС про звільнення голови Апеляційного суду Черкаської області Бабенка розглядалось 20 місяців, замість встановленого законом місяця. Іноді, завдяки таким «затримкам», судді взагалі уникали будь-якої відповідальності через сплив строків притягнення, як, наприклад, суддя Дев'ятко. Члени ВРП дозволяли собі такі дії, адже перебували в атмосфері повної безкарності: членів ВРП могли притягнути до відповідальності лише більшість інших членів ВРП, що створювало замкнуте коло кругової поруки. Втім, закон навіть не ідентифікує це як одну із причин затягування розгляду скарг.

Фактично єдине, окрім перезавантаження ВРП (якого так і не сталося), що може запобігти таким поганим практикам в майбутньому — рішуча та активна діяльність Комісії з питань доброчесності та етики по очищенню органу від недоброчесних членів ВРП, які безпідставно зволікатимуть із розглядом скарг.

Комісія з питань доброчесності та етики – це новий орган при ВРП, який складатиметься з 3 членів ВРП та 3 міжнародних експертів. Одним із завдань цього органу є, зокрема моніторинг діяльності членів ВРП і ВККС, та право внести подання про їхнє звільнення у разі, якщо вони, зокрема, грубо чи систематично, нехтуватимуть своїми обов'язками чи допускатимуть поведінку, що підриватиме авторитет правосуддя.

Комісія отримала також повноваження здійснювати моніторинг інформації про суддів Верховного Суду з метою виявлення дисциплінарних порушень. Для цього вона наділена правом подати дисциплінарну скаргу на суддю ВС до ВРП (та й на будь-яких інших суддів також).

Окрім того, протягом наступних 6 років, Комісія матиме право з власної ініціативи відкрити провадження та розглянути скаргу щодо судді ВС як дисциплінарна палата ВРП та внести подання про його/її звільнення у разі:

• вчинення істотного дисциплінарного проступку;
  
• грубого чи систематичного нехтування обов'язками, що:
  
  • є несумісним зі статусом судді, або
    
  • виявило його/її невідповідність займаній посаді;
    
• порушення обов'язку підтвердити законність джерела походження майна.
  

Більше того, вона матиме на це переважне право, та зможе «забирати» у дисциплінарної палати відповідне дисциплінарне провадження на власний розгляд.

Наділення Комісії такими повноваженнями є цілком зрозумілим - до ВРП немає довіри, а тому логічно, щоб певний час дисциплінарні провадження щодо суддів найвищого суду здійснювала саме Комісія. Однак у цьому питанні закон наділив Комісію повноваженнями не ВРП, а дисциплінарної палати ВРП. А за загальним правилом рішення Дисциплінарної палати можуть бути оскаржені до самої ВРП. У перехідних положеннях нічого не сказано про зміну цього правила у цих випадках, а отже рішення Комісії також можна буде оскаржити до ВРП. І при розгляді такої скарги не діятиме правило про вирішальну роль голосів міжнародників. Більше того, при розгляді такої скарги члени дисциплінарної палати (а отже і Комісії) взагалі не можуть бути присутні. Тому на практиці ця дійсно дуже корисна і потрібна зміна може бути повністю знівельована.

Ця функція Комісії викликає і низку інших питань на практиці. «Юрисдикція» Комісії в дисциплінарних питаннях виписана не дуже вдало. Замість того, аби зробити її «повною», тобто такою, що стосується всіх можливих проступків, законодавець визначив, що стосуватиметься лише тих випадків, коли до судді має застосовуватися стягнення у вигляді подання про звільнення (див. три випадки вище за текстом).

Однак для того, аби зрозуміти, чи підлягає це стягнення застосуванню, чи ні, палата (чи комісія) мали б спочатку розглянути відповідну скаргу, І тоді вже визначати істотним був проступок судді, чи ні, і чи варто через нього звільняти суддю. Такий підхід до визначення юрисдикції відразу ж закладає серйозний юрисдикційний конфлікт між дисциплінарними палатами та Комісією. Адже базується він на кінцевому ймовірному результаті дисциплінарного процесу (притягнення судді до відповідальності шляхом звільнення), а не підставах для його початку.

Залишається відкритим питання, що відбуватиметься, якщо Комісія розгляне певну скаргу, і, припустимо, вирішить, шо суддя заслуговує не на звільнення, а на сувору догану? Чи може Комісія застосувати такий вид стягнення? Відповідна норма Прикінцевих положень закону 1008 сформульована таким чином, що видається, нібито Комісія не має на це права. І що ж тоді? Суддя ВС взагалі уникає будь-якої відповідальності?

Та й на яких підставах тоді Комісія зможе забирати дисциплінарні справи щодо суддів ВС в дисциплінарних палат, адже вид стягнення залежить від результатів розгляду скарги?

Щодо цього закон «мовчить» …

Якщо раніше після дисциплінарного слухання члени ВРП видалялися до нарадчої кімнати, і суспільство було невідомо, хто з них як там голосував (на запит можна було дізнатися лише кількість голосів «за» та «проти»), то відтепер голосування має відбуватися «на засіданнях». Це, формулювання, ймовірно, мало на меті дозволити учасникам провадження бачити позицію кожного члена по скарзі.

Рішення в нарадчій кімнаті ухвалюватимуться лише у двох випадках:

• якщо здійснення розгляду у відкритому засіданні може призвести до розголошення таємниці, що охороняється законом;
  
  
• для запобігання розголошенню відомостей про інтимні чи інші особисті сторони життя осіб, які беруть участь у розгляді дисциплінарної справи

Так-так, нова редакція норми спочатку нібито визначає випадки голосування в нарадчій замість «під час засідання», але далі говорить про розгляд певних питань у відкритому засіданні. При цьому, голосування — це лише частина етапу «розгляду», який включає в себе заслуховування сторін провадження, відповіді на запитання членів ВРП до сторін, тощо. Вочевидь, законодавець мав намір застосувати ці виключення і до всього розгляду, і до голосування (адже всі інші норми, які стосувалися розгляду скарг в закритому режимі, 1008 видаляє). Але виписана ця норма вкрай незграбно.

Втім, якщо метою цієї правки і була персоналізація голосів членів ВРП — то з її формулюваннями є великий ризик не досягти цієї мети. Адже норма виписана надто загально, і фактично визначає етап/місце голосування, але не його формат. Так, члени ВРП на рівні Регламенту зможуть встановити, що голосування дійсно відбуватиметься на засіданні. Але бюлетенями. Таємними. І за результатами голосування доповідач оголошуватиме про прийняте рішення, не розкриваючи позицій членів ВРП у справі.

Проаналізувавши основні новели закону 1008 в аспекті дисциплінарних проваджень щодо суддів, можна сказати, шо лише одна новела заслуговує виключно на позитивну оцінку — створення Комісії з питань етики та доброчесності. За наявності активної позиції її членів-міжнародних експертів останні з труднощами, але зможуть звільняти членів ВРП, якщо ті будуть «пускатися берега».

Водночас повноваження Комісії по притягненню до відповідальності суддів ВС за істотні дисциплінарні проступки виписані невдало, що з великою ймовірністю спричинятиме нерозуміння її членами власної юрисдикції та юрисдикційні конфлікти з дисциплінарними палатами ВРП.

Скорочення строків вчинення дисциплінарних дій на рівні закону не має особливого сенсу без вирішення кадрових та матеріально-технічних питань ВРП, а також без усвідомлення членами ВРП важливості дотримання строків та ризику понести відповідальність за їхнє безпідставне порушення.

Інші новели навряд чи суттєво вплинуть на швидкість та/чи якість роботи ВРП. Її повноваження самостійно ініціювати дисциплінарні провадження щодо суддів можуть використовуватися як із благими намірами, так і для переслідування окремих суддів. Скасування можливості «банити» всі скарги скаржника на рік наперед особливо не вплине на роботу ВРП, адже остання застосовувала його лише раз за останні три роки.

Що стосується підвищення прозорості шляхом голосування членів ВРП на засіданнях, а не в нарадчій кімнаті — ця новела імплементована настільки розмито, що зможе повністю нівелюватися практикою її реалізації.

При цьому, закон не адресував ряд давно відомих проблем, серед яких, зокрема, відсутність трансляції засідань дисциплінарних палат, необхідність скаржника отримувати дозвіл на оскарження рішення дисциплінарної палати від самої ж палати, та можливість суддів «тікати» у відставку та уникати відповідальності за вчинення дисциплінарних проступків. Отож, турборежим Закон 1008 не увімкне.